Columnas

Insuficiencias del Estatuto de Responsabilidad Ambiental

"Parece importante no perder de vista la íntima conexión que existe entre estos sistemas de responsabilidad (civil, administrativa y penal) a la hora de propender a sus objetivos finales; prevenir el daño y repararlo en su caso".

Por Ezio Costa

Entre las múltiples interrogantes que se han abierto a propósito de la crisis ambiental de Chile, reflejada en el caso Quintero-Puchuncaví, se encuentra la pregunta sobre los medios idóneos para perseguir las responsabilidades de aquellos que dañan el medio ambiente y la salud de las personas. La respuesta tradicional del derecho ambiental ha transcurrido por tres vías, cada una de las cuales tiene sus propias ventajas y dificultades, estando todas actualmente en la discusión pública.

Una primera vía es la responsabilidad civil. La ley 19.300 basó su sistema de daño ambiental en este tipo de solución, con ciertas complejidades que lamentablemente han hecho extremadamente difícil perseguir responsabilidades por esa vía. Si bien la ley contiene una presunción específica y además son aplicables las del Código Civil, la dificultad probatoria se convierte en una barrera, pues las personas no tienen los medios para generar esa prueba y los demandados normalmente pueden ofrecer más y mejor.. A esto hay que agregar que, contrario sensu del sistema civil tradicional de responsabilidad extracontractual, no todo daño es reparable, sino solo aquél que es “significativo”. Dicho requisito, que originalmente pretendía solo excluir actividades toleradas de menor entidad, ha sido reinterpretado por los Tribunales Ambientales convirtiéndose en una gran barrera en el acceso a la justicia y dejando a muchos daños fuera del sistema normativo. (V.gr. D-13-2014, 2ºTA)

Ezio Costa

Los costos, dificultades y falta de incentivos de la litigación privada para la reparación del medio ambiente han significado que exista un escaso número de procedimientos de reparación y que la mayoría de los casos de daño ambiental terminen en la impunidad. Un interés público y difuso como la reparación del medio ambiente requiere, al revés de nuestro sistema, que se den facilidades a quienes litigan por para asegurar su reparación, sea el Estado, los Municipios o los privados.

Una segunda vía es la responsabilidad administrativa. En este sentido, lamentablemente, Chile no tiene ninguna figura de responsabilidad administrativa asociada al daño ambiental. Como sabemos, la ley 20.417 le otorgó a la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) facultades fiscalizadoras y sancionadoras, pero las acotó al incumplimiento de instrumentos de gestión. El daño ambiental y el daño a la salud de las personas pueden ser agravantes en una sanción, pero lo que el organismo está llamado a sancionar son las actividades que se encuentran fuera de las normas de emisión o de las resoluciones de calificación ambiental, independiente de sus consecuencias. La configuración de estas facultades funciona desde los precursores del daño y eso parece adecuado, pero olvida que se requieren acciones desde el territorio mismo. Urge que la SMA tenga una potestad específica en este sentido.

La tercera vía es la responsabilidad penal. Como sabemos, nuestro país no tiene tampoco una legislación de este tipo, a pesar de la copiosa discusión que ello ha generado en el Congreso, donde podemos encontrar un importante número de boletines, en ambas cámaras, que tratan sobre la necesidad de establecimiento del delito. La responsabilidad penal puede tener un importante elemento en términos de disuasión del daño y ayudar a llevar investigaciones más eficientes en los casos graves donde se requiere que intervenga el Ministerio Público y las policías. Sin embargo, es muy importante la precisión en la construcción del tipo penal, pues debe por una parte respetar los principios del derecho penal y, por otra, no convertirse en un tipo imposible de probar, pues si ya es difícil la prueba del daño ambiental en sede civil, el estándar de prueba penal podría volverla irrealizable.

De esta breve revisión podemos concluir, primero que nada, que la normativa de responsabilidad ambiental en Chile es exigua e insuficiente. Esta conclusión está en línea con lo observado en la Evaluación de Desempeño Ambiental de la OCDE en 2016, donde se constata la inexistencia de un sistema administrativo de responsabilidad por daños, y la falencia del sistema de responsabilidad civil, señalando que este sistema “difiere de la práctica dominante en los países de la OCDE, donde la responsabilidad por daño ambiental es estricta, es decir, que en la mayoría de los casos no requiere pruebas que demuestren la conducta ilícita o la negligencia de la parte responsable.” (OCDE, 2016, p.123). En materia de delitos ambientales, la OCDE recomienda plantearse la posibilidad de establecerlos. (OCDE, 2016, p31)

Así las cosas, en esta discusión parece importante no perder de vista la íntima conexión que existe entre estos sistemas de responsabilidad a la hora de propender a sus objetivos finales; prevenir el daño y repararlo en su caso. Las modificaciones normativas en torno a estos sistemas de responsabilidad debieran por lo tanto considerar la complementariedad entre ellos y que cada uno será insuficiente sin la posibilidad del otro, pues actúan en niveles distintos para proteger el bien jurídico que queremos resguardar.

El sistema civil requiere de un cambio que lo adecúe a los estándares propios del derecho ambiental, estableciendo responsabilidad estricta e invirtiendo la carga de la prueba. La firma y ratificación del Convenio de Escazú significará un avance en esta materia, la adecuada interpretación de los Tribunales Ambientales podría ser otro avance. Mientras tanto, en materia administrativa y penal se deben crear los espacios para la intervención efectiva de los órganos públicos pertinentes, modificando la ley 20.417 por una parte, y estableciendo delitos ambientales, por la otra.

Una reforma en torno a la responsabilidad ambiental no puede olvidar las dificultades a que nos enfrentamos los ciudadanos al querer hacer valer las responsabilidades de los contaminadores, ni tampoco que las consecuencias terminan significando daños considerables a bienes jurídicos de gran importancia; la vida, la salud y el medio ambiente para las generaciones presentes y los que vendrán.

Ezio Costa

Abogado, Universidad de Chile. Magíster (Msc) en Regulación, London School of Economics (LSE). Cursa el doctorado en Derecho, Universidad de Chile. Director Ejecutivo en ONG FIMA e Investigador del RegCom y el MIPP de la Universidad de Chile.

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