Parcelas de agrado: Un tema sin resolver

Por Julio H. Cruz Cortés*

“La población urbana siguió creciendo en comparación con censos anteriores, ya que en 1992 llegó a 83,5%, en 2002 fue 86,6% y en 2017 representó 87,8% del total. Por el contrario, la población rural disminuyó tanto en términos porcentuales como absolutos…” según cifras entregadas por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) en el mes de junio 2018 en su informe “Síntesis de Resultados Censo 2017”. Es decir, “la ciudad ha ido creciendo y superponiéndose al área rural, lo cual conlleva una serie de trastornos”, conforme ya lo anunciaba José Fernández Richard en su obra “Historia del Derecho urbanístico chileno” el año 2012.

Sin embargo, el denominado “estallido social” del año 2019 y la pandemia de Covid-19, han contribuido a que muchas familias comenzaran a migrar de la ciudad a zonas rurales. Lo anterior, sumado al anuncio de proyectos de ley destinados a aumentar la superficie mínima de las parcelas resultantes de esta clase de subdivisión (5 hectáreas), o congelar la aplicación del Decreto Ley N° 3.516, y la ausencia de una política de fomento agrícola moderna que ayude a los agricultores a mejorar el rendimiento de sus campos, serían los principales factores del aumento que, en los últimos 3 años, diversas zonas del país han experimentado en los registros de subdivisiones y en la comercialización de las llamadas “parcelas de agrado”. Esto es, aquellas que nacen conforme a la aplicación del DL N° 3.516 que regula la división de predios rústicos. Así lo deja establecido uno de varios proyectos que actualmente se están discutiendo en nuestro Congreso en primer trámite constitucional (boletines refundidos N°14.605-14, 15.214-14 y 15.215-14) y que tienen por objeto llenar los vacíos legales que existen a la hora de regular las parcelaciones rurales.

Como es de público conocimiento, determinar el real sentido y alcance de las normas aplicables en materia de división o subdivisión de predios rurales y las construcciones en las áreas rurales conforme a lo establecido en el DL N° 3.516, de 1980 y en el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, respectivamente, ha sido una tarea de larga data. Esta zona gris es la que ha ayudado a que, en las últimas décadas, hayan proliferado los desarrollados inmobiliarios de loteos en zonas rurales, conocidos como “parcelas de agrado”. Estos desarrollos inmobiliarios han generado, en mayor o menor grado, verdaderos núcleos urbanos en zonas rurales.

Un par de ejemplos muy comentados, los denominados casos “Bahía Panguipulli” y “Santa Amalia”, objeto de dos sentencias dictadas en los últimos años (2020 y 2022), emanadas de la Excelentísima Corte Suprema de Justicia de Chile y del Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia, serían los puntos de partida del cuestionamiento a este tipo de subdivisiones que, como última ratio, no solo perseguían una división de la tierra con un fin agrícola, forestal o ganadero conforme a la normativa vigente –total y absolutamente dentro de nuestro marco– sino que se desarrollaban con un fin claramente habitacional.

Estas sentencias, sumadas a diversos oficios, circulares y facultades entregadas a los seremis regionales han buscado frenar, durante estos últimos años, la proliferación de estos proyectos, otorgándoles a estos últimos, facultades de revisión de los proyectos con el objeto de cautelar que las subdivisiones y construcciones se ajustaran a la normativa legal vigente. Con este mismo fin, se dictó por la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile una circular (DDU 455) con fecha 18 de enero de 2021, que, además, ratificaba los distintos pronunciamientos emitidos por dicha división respecto del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y del DL N° 3.516 de 1980, complementando las instrucciones impartidas por dicha unidad.

No obstante, las sentencias, los oficios, instructivos y circulares que se han dictado a la fecha y que han venido a aclarar el alcance de la normativa legal vigente, intentado entregar certeza jurídica para la industria inmobiliaria, tanto para desarrolladores inmobiliarios como los usuarios o consumidores finales, no es menos cierto que al parecer aún existe una zona gris que será necesario aclarar.

En efecto, recientemente, el Ministerio de Agricultura junto al Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) publicaron con fecha 12 de julio de 2022 el Oficio Ordinario N° 637/2022 y la Circular Nº 475/2022 con fecha 18 de julio de 2022, con el objeto de paralizar el aumento de las “parcelas de agrado”, resguardando con ello el cumplimiento de la normativa vigente.

El Ordinario número 637/2022 señala que “es un hecho de pública notoriedad que en el último tiempo se ha suscitado un explosivo desarrollo de proyectos inmobiliarios en el área rural de nuestro país y que este, en gran medida, se ha verificado a partir de subdivisiones prediales practicadas al amparo del Decreto Ley 3.516 de 1980…. Parte de la industria y los desarrolladores inmobiliarios han ajustado sus proyectos para vulnerar el espíritu del citado decreto al lotear terrenos rurales simulando que continúan teniendo fines agrícolas, ganaderos o forestales, aunque en realidad sus usos finales son de tipo habitacional…. lo cual importa una verdadera amenaza a los sistemas agroproductivos, al ecosistema y al equilibrio socio-ecológico…”

Por su parte, la Circular Nº 475/2022 establece los casos que ameritan la suspensión y/o rechazo del proceso de certificación de proyectos subdivisión de predios rústicos (SPR) durante la evaluación de una solicitud, indicando situaciones genéricas y específicas. Entre estas últimas podemos encontrar:

1. Proyectos de parcelación (cualquiera sea el número de lotes resultantes) que incluyan en el plano, elementos propios de un condominio.
2. Plano de parcelación que contemple un diseño del proyecto incompatible con el destino agrícola, ganadero o forestal de los lotes resultantes.
3. Proyectos de parcelación (cualquiera sea el número de lotes) con parcelas de 5.000 m2 o más en que se constata una situación de hecho constituida por: apertura de calles, caminos interiores, veredas, rotondas, áreas comunes, canchas de fútbol, embarcaderos, postación eléctrica, etc.
4. Proyectos de parcelación (cualquiera sea el número de lotes) con parcelas resultantes de 5.000 m2 o más, que presentan una oferta al público en redes sociales, portales inmobiliarios, otros sitios web u otros elementos que permitan atribuir características propias de un destino urbano o habitacional, tales como, el giro del propietario, el diseño del plano, etc.
5. Proyectos de parcelación que consideran la generación de 80 o más lotes.
6. Proyectos de parcelación que consideren en su diseño la habilitación de caminos sobre superficie que constituya bosque.
7. Proyectos de parcelación que corresponden al desarrollo de nuevas etapas de proyectos previos, consolidados con destino inmobiliario.
8. Proyectos de parcelación cuyos antecedentes documentales dan cuenta del destino inmobiliario de los lotes (como la existencia de un reglamento de copropiedad o de cualquier otro documento que prohíba o limite la actividad agropecuaria).
9. Proyectos de parcelación emplazados en áreas protegidas.
10. Proyectos de parcelación cuyos deslindes se superpongan con terrenos fiscales.
11. Proyectos de parcelación presentados por un titular cuyo giro se encuentra ligado a las siguientes actividades económicas: construcción de edificios para uso residencial, compra, venta y alquiler; y/o su objeto social sea preeminentemente de tipo inmobiliario.
12. Proyectos de parcelación que se emplacen en Áreas de Desarrollo Indígena o que se encuentren en el Catastro de Tierras Indígenas de CONADI.

Sin embargo, un grupo de empresarios inmobiliarios interpuso un recurso de protección en contra del Ministro y Subsecretario de Agricultura, y de los directores nacional (s) del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), con el objeto de dejar sin efecto dichos actos por ser –a su entender- actos arbitrarios, ilegales y conculcadores de las garantías fundamentales (Igualdad ante la ley y la prohibición a la discriminación arbitraria, desarrollar una actividad económica lícita y el derecho de propiedad y su contenido esencial). Dicho recurso ha sido declarado admisible y se ordenó informar a los recurridos por parte de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago.

La norma dictada por el SAG, si bien, pretendía culminar un proceso de interpretación sistémica por parte de la autoridad, con el objeto de paralizar el aumento de las “parcelas de agrado”, el recurso de protección deja una puerta abierta a nuevas interpretaciones, lo que deberá ser resuelto por nuestros tribunales superiores de justicia.

Finalmente, con fecha 20 de julio de 2022 se publicó en el Diario Oficial la Ley N° 21.458 que modifica las normas sobre división de predios rústicos para garantizar el acceso a espacios públicos y caminos Cora, fortaleciendo la norma en esta materia. La norma citada, establece que los predios resultantes de una subdivisión efectuada conforme al DL N° 3.516 deberán tener acceso a un espacio público o un camino proveniente del proceso de parcelación de la reforma agraria.

Esperamos que los proyectos de ley que buscan modificar y perfeccionar la normativa vigente -actualmente en primer trámite constitucional en el Senado- vean prontamente la luz, con el único y exclusivo fin de entregar certeza jurídica a este tipo de operaciones. Lo anterior, necesariamente deberá estar en sintonía con políticas públicas claras, de planificación territorial, teniendo en consideración a toda una población que ha querido migrar a zonas de mayor tranquilidad, pero resguardando nuestros recursos naturales, el ecosistema y el impacto que se pueda generar por la implementación de estos desarrollos inmobiliarios.

*Julio H. Cruz Cortés, socio García Nadal & Cía.