El control judicial especializado de las sanciones administrativas ambientales

Por Javier Velasco V.* y Carla Escuti S.**

Comentario a las sentencias del Tercer Tribunal Ambiental en causas “Nova Austral y Superintendencia del Medio Ambiente”

I.-  Antecedentes

Entre 2015 y 2017, la empresa noruega Nova Austral incurrió en la sobreproducción de salmones en tres centros de cultivo al interior del Parque Nacional Alberto De Agostini, de la región de Magallanes, lo que trajo como consecuencia una histórica sanción por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA). Regulada en el artículo 39 de la Ley N°20.417 (LOSMA) y aplicada por primera vez desde la creación de la nueva institucionalidad ambiental, nos referimos a la revocación de la Resolución de Calificación Ambiental (RCA); en el caso, correspondiente a cada uno de los centros de engorda de salmónidos (CES) sujetos a la fiscalización del organismo persecutor. Las razones expuestas se fundamentaron principalmente en la magnitud del daño ambiental situado en un área protegida, la intencionalidad de la empresa, su contumacia -estaba involucrado en otros procedimientos sancionatorios- y el beneficio económico obtenido a través de las infracciones.

Ante la decisión del sujeto infractor de reclamar en contra de tales revocaciones, el Tercer Tribunal Ambiental (3TA) dictó tres sentencias por cada una de las reclamaciones interpuestas: la primera, de fecha 3 de noviembre de 2023, asociada al CES “Cockburn 14”; la segunda, del 16 de noviembre del mismo año, asociada al CES “Cockburn 23”; y, más recientemente, aquella asociada al CES “Aracena 10”, de fecha 22 de diciembre de 2023. Más allá de las leves diferencias existentes entre los fallos, todos coinciden en la decisión de acoger parcialmente las reclamaciones de Nova Austral, anulando las respectivas revocaciones a las RCA con que contaban sus CES. Para ello, el tribunal razona que la revocación de la RCA, en tanto sanción altamente gravosa, resulta desproporcionada. 

II.- Proporcionalidad de la sanción

Dentro de los fundamentos expuestos en la parte considerativa de las sentencias analizadas, el 3TA aborda una de las controversias del caso, consistente en si la revocación de las RCA es o no proporcional a la infracción. Así, se adentra en un análisis del principio de proporcionalidad, en tanto criterio de determinación de sanciones administrativas y, en particular, como límite a la potestad sancionatoria de la SMA.

En este orden de ideas, el principio de proporcionalidad -que a su vez está conformado por tres subprincipios: el de idoneidad, el de necesidad y el de proporcionalidad en sentido estricto-, comprende, por añadidura, la existencia de un estrecho vínculo con el deber de motivación de los actos administrativos, en el sentido de que aquel exige necesariamente, conforme a lo sostenido por el Tribunal Constitucional¹ Tribunal Constitucional, Rol N°2.922-15-INA, sentencia de 29 de septiembre de 2016, considerando 29°., la debida motivación del acto administrativo, especialmente si se trata de uno de carácter sancionatorio y, sobre todo, si estamos frente a la sanción más gravosa contemplada en nuestro ordenamiento jurídico ambiental. Al mismo tiempo, esta motivación también debe incluir una adecuada observancia a los elementos ya mencionados.

III.- Principio de proporcionalidad 

En los fallos, a fin de determinar si la impugnada sanción es adecuada para los fines que la justificaron, los sentenciadores efectúan un test de proporcionalidad en virtud del cual determinan si la revocación de la RCA ha resultado ser idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto. Junto con ello, este test adquiere un especial estándar de rigurosidad toda vez que, a mayor cuantía de la sanción, mayor debe ser el nivel de motivación que la fundamente, considerando la magnitud de aquella. Finalmente, debemos mencionar que el análisis en que incurre el tribunal se articula con los fines disuasivos y cautelares en que se fundamenta una sanción de esta naturaleza.

En ese sentido, el tribunal considera que la idoneidad de la revocación de la RCA, respecto a los fines disuasivos que ésta tendría según lo argumentado por la SMA, no se halla suficientemente justificada, por cuanto solo se sostiene en la ponderación de tres de las circunstancias del art. 40 de la LOSMA -magnitud del daño causado, intencionalidad y contumacia del infractor-, lo que reviste a tal razonamiento de un carácter “excesivamente restrictivo e infundado”²Considerando 75° de la sentencia causa rol R-50-2022, considerando 76° de la sentencia causa rol R-49-2022 y considerando 61° de la sentencia causa rol R-51-2022.. En lo relativo al criterio de necesidad, el tribunal señala que la sanción de la SMA no fundamenta adecuadamente “por qué la finalidad disuasiva y cautelar de la sanción no se puede cumplir a través de una sanción de menor intensidad”³Considerando 80° de la sentencia causa rol R-50-2022, considerando 81° de la sentencia causa rol R-49-2022 y considerando 66° de la sentencia causa rol R-51-2022.. 

Respecto a la proporcionalidad en sentido estricto, el tribunal se refiere a ella como “la correspondencia entre la gravedad de la infracción y la sanción específicamente adoptada”⁴Considerando 81° de la sentencia causa R-50-2022, considerando 82° de la sentencia causa R-49-2022 y considerando 67° de la sentencia causa R-51-2022.. Desde un ámbito penal (cuyas sanciones comparten con las administrativas la característica de ser emanaciones del ius puniendi estatal), se ha dicho que “la proporcionalidad en sentido estricto, también denominado mandato de ponderación, consiste en someter a juicio la pluralidad de intereses contrapuestos y en el cual se trata de hacer prevalecer a aquel al cual se le atribuya un mayor valor. De este modo, una vez que el medio ha sido afirmado como idóneo y necesario para alcanzar el fin pretendido se examina si su aplicación no resulta excesiva para el individuo”⁵Fuentes Cubillos, Hernán. El principio de proporcionalidad en Derecho Penal. Algunas consideraciones acerca de su concretización en el ámbito de la individualización de la pena. Revista Ius et Praxis – año 14 – n° 2 :1-21, 2008..  

Así, en lo relativo a si la sanción es proporcional a la infracción en sentido estricto, los sentenciadores concluyen que “la revocación de la resolución de calificación ambiental impuesta no resulta acorde a la infracción y las circunstancias del caso”⁶Considerando 82° de sentencias causas R-49-2022 y R-50-22, y considerando 67° de sentencia causa R-51-2022.. En efecto, en la causa R-49-2022, sostienen lo anterior en atención a que no se encontraría acreditada la existencia de daño ambiental, que la infracción no habría generado riesgo para la salud de la población, que el beneficio económico de la empresa es inferior al monto máximo de multa aplicable, que el elemento de contumacia del titular no se encuentra debidamente fundamentado y que, finalmente, existirían dos atenuantes en favor del infractor, como lo son la “irreprochable conducta anterior” y la “cooperación eficaz”. Por su lado, en la causa R-50-2022, además de estos puntos, se esgrime que el daño ambiental generado es reparable -según la misma SMA-, que existen ciertas hipótesis de significancia del daño que no se hallan acreditadas, lo que implicaría considerar una menor entidad de daño, y que el daño en la columna de agua fue temporal. De idéntica manera se fundamenta este punto respecto a la causa R-51-2022.

Al cabo de este test de proporcionalidad, el 3TA concluye que la insuficiencia en la motivación de las razones que llevaron a la SMA a optar por la revocación de las respectivas RCA en detrimento de otras sanciones menos gravosas, sin incurrir en una adecuada fundamentación de su descarte, constituye un vicio esencial de los actos administrativos sancionatorios. Así, el tribunal decide acoger las reclamaciones, pero “solo en el sentido de reenviar los antecedentes a la autoridad administrativa para que proceda a dictar una nueva resolución sancionatoria que determine una sanción proporcional conforme a derecho”.

IV.- Control judicial de las sanciones administrativas

Lo anterior constituye un caso concreto de control judicial de tipo anulatorio-devolutorio por parte del 3TA sobre la revocación de la RCA. En particular, se trata de un control que recae sobre el grado de intensidad de la sanción administrativa, y que lleva aparejado, consecuentemente, un estándar mucho mayor respecto al nivel de motivación del acto administrativo. Los tribunales ambientales corresponden a un caso paradigmático en este sentido, por cuanto las sentencias en comento confirman aquella idea de que los tribunales especializados practican un control judicial más fuerte sobre las sanciones administrativas. El ámbito de discrecionalidad de la SMA sobre la ponderación de los hechos, las infracciones y su gravedad se ve de alguna manera frenado por este control, el cual supuso retrotraer el procedimiento sancionatorio a una nueva resolución que sí observe adecuadamente el principio de proporcionalidad en los términos que expuso el 3TA.

Lo anterior deja abierta la duda acerca de cuándo, entonces, procedería una revocación de RCA y, en concreto, qué elementos adicionales son los que el órgano persecutor debiese incorporar, además de la ponderación de las circunstancias del art. 40 de la LOSMA -norma expresa- que efectuó a la sazón, de forma tal que exista una adecuada motivación de la sanción incoada, y en consideración al razonamiento del 3TA objeto del presente análisis. 

*Javier Velasco V. Abogado asociado, GDS Derecho y Sustentabilidad

**Carla Escuti S. Abogada asociada, GDS Derecho y Sustentabilidad