La espada de Damocles del funcionario a contrata en Chile: la nueva doctrina administrativa de la Contraloría General de la República

Por Óscar Olivares Jatib*.

Desde hace años que el funcionario a contrata en el sector público se encuentra abandonado a su suerte por el Estado de Chile. Las personas que prestan labores bajo dicha modalidad están vinculadas transitoriamente con la respectiva entidad empleadora, extendiéndose el vínculo laboral como mucho hasta el 31 de diciembre de cada año. Con todo, el jefe superior de la repartición a que pertenece el trabajador está facultado para ponerle término anticipado a su nombramiento o simplemente no renovar su contratación para el período siguiente, independiente de su antigüedad laboral. Es decir, el Estado en forma discrecional decide si el trabajador de su dependencia se mantiene desempeñando las labores para las cuales fue contratado, asimilándolo a un verdadero cargo de confianza. Por esta razón, el vínculo funcionarial a contrata es calificado de “precario”, ya que priva a la persona de un derecho laboral básico, como es la “estabilidad en el cargo”.

Esta cruda realidad, de acuerdo con el informe trimestral de los recursos humanos del sector público del primer trimestre del año 2024 – elaborado por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda – afecta actualmente a 272.005 personas, las cuales concentran el 55,7% del total de la fuerza laboral efectiva del Estado.

Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario que recordemos que, a fines del año 2016, la Contraloría General de la República, liderada en aquel entonces por Jorge Bermúdez Soto, emitió dos pronunciamientos jurídicos en materia de empleo a contrata, contenidos en los dictámenes N°s. 22.766 y 23.518. Esta nueva doctrina incorporó al derecho chileno una figura proveniente del derecho comparado europeo, denominada “la protección de la confianza legítima”. A través de su aplicación resultó posible otorgarle algún grado de protección y estabilidad al funcionario a contrata. De contar con una antigüedad de dos años en el cargo, equivalente a dos renovaciones anuales, el empleador solo podría cesarlo mediante un acto administrativo motivado que expresara las razones de hecho y derecho que justificaban su decisión.

El argumento dado por el Órgano de Control era que la continuidad del trabajador en dicha calidad generaba en su persona la legítima expectativa y confianza de que sería mantenido en el cargo, estando obligado el servicio a recontratarlo en lo sucesivo, siempre que no concurriera alguna causal objetiva que ameritara desvincularlo, como, por ejemplo, razones presupuestarias o mal desempeño.

En vista de ello, al funcionario amparado por la protección de la confianza legítima se le reconocía el derecho a permanecer indefinidamente en el cargo desempeñado y, en caso de que fuera cesado arbitrariamente por la entidad empleadora, podía acudir ante la Contraloría General de la República interponiendo el reclamo de legalidad previsto en el artículo 160 de la ley N ° 18.834 – Estatuto Administrativo General. De determinarse que el acto administrativo que ordenaba su separación carecía de la debida fundamentación, el Órgano de Control disponía su reincorporación en el cargo y el pago de las remuneraciones dejadas de percibir durante su alejamiento. Este procedimiento benefició a miles de funcionarios a contrata.

Sin embargo, el pasado 06 de noviembre de este año la Contraloría General de la República, dirigida actualmente por doña Dorothy Pérez, a través del dictamen N° E561358/2024 sepultó la anterior doctrina administrativa contenida en los aludidos dictámenes N°s. 22.766 y 23.518. En dicho pronunciamiento, y luego de responsabilizar al poder judicial por haber aumentado a cinco años la antigüedad en el cargo para acceder a la protección de la confianza legítima, se establece una nueva doctrina administrativa aplicable a la terminación del empleo a contrata. Para la actual Contralora la protección de la confianza legítima representa un asunto de carácter litigioso que debe ser resuelto por los Tribunales de Justicia, advirtiendo que su institución se abstendrá en lo sucesivo de pronunciarse acerca de si se configura o no la expectativa del trabajador a permanecer vinculado al servicio empleador.

A nuestro parecer, el precitado dictamen, más que exponer un nuevo criterio jurídico, representa una desesperada medida de gestión dirigida a alivianar la carga de trabajo de las unidades jurídicas de su repartición. Asimismo, y lo que resulta cuestionable, es que produce severas consecuencias para los trabajadores a contrata, agravando su ya precaria condición laboral. No solo les impide utilizar una vía de reclamación administrativa establecida legalmente y que demostró ser efectiva, sino que los obliga a interponer acciones judiciales, con todos los costes económicos, tiempo y desgaste que ello significa. Una decisión como esta vulnera los derechos de cientos de miles de personas, las cuales creyeron inocentemente que el Órgano de Control las protegería de sus empleadores cuando fueran objeto de desvinculaciones arbitrarias.

De esta manera, el Estado de Chile vuelve nuevamente a abandonar a su suerte a los empleados a contrata, olvidándose por completo de una regla básica de nuestra institucionalidad, que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común.  Sin querer ser fatalista, entiendo que este nuevo criterio legal abre las puertas a futuros dictámenes en la materia que irán paulatinamente arrebatándole los pocos derechos que esa mismísima Contraloría General de la República les reconoce, especialmente, la tan preciada estabilidad laboral. Así las cosas, los empleados a contrata deberán vivir bajo “la espada de Damocles” que sostiene sobre su cabeza el Órgano de Control.

*Óscar Olivares Jatib, abogado, Magíster y Doctor (c) en Derecho, Profesor Investigador de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chile.