Proyecto de Ley de Transición Energética. Algunas consideraciones sobre el Coordinador Eléctrico Nacional

Por: Daniel Gutiérrez Rivera*

Con ocasión del reciente ingreso al Congreso Nacional del proyecto de ley (Boletín N° 16.078-08), en adelante el proyecto, denominado de transición energética, que modifica la Ley General de Servicios Eléctricos, en adelante LGSE, analizaremos algunas disposiciones contenidas en el mismo con respecto al Coordinador Eléctrico Nacional, en adelante el Coordinador. Al efecto, la iniciativa legal incorpora un nuevo principio en la coordinación de la operación del sistema eléctrico que procura que sea una operación del sistema “bajo en emisiones de gases de efecto invernadero”. Asimismo, se incluyen nuevas funciones del Coordinador relativa a la investigación, desarrollo e innovación en materia energética, con el objeto de fomentar, entre otras, la adopción tecnológica temprana en la operación de un sistema eléctrico bajo en emisiones contaminantes.

Nuestro actual diseño regulatorio -en el artículo 72-1 de la LGSE- establece que el Coordinador es un organismo técnico e independiente, cuya función principal es la coordinación de la operación de las instalaciones del sistema eléctrico nacional que operen interconectadas entre sí. Dentro de sus funciones vitales, se encuentran: preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico, garantizar la operación más económica para el conjunto de las instalaciones del sistema eléctrico y garantizar el acceso abierto a todos los sistemas de transmisión. En ese sentido, el Coordinador tiene un rol trascendente en articular la coordinación de la operación del sistema eléctrico nacional, de modo tal, de preservar y garantizar su desempeño, primeramente, seguro, y luego, eficiente.

El proyecto de ley plantea modificaciones al referido artículo 72-1 incorporando un nuevo principio operacional relativo a propender a una operación del sistema eléctrico bajo en emisiones de gases de efecto invernadero¹Como numeral 4° del artículo 72-1 de la LGSE. La norma agrega que el reglamento establecerá la metodología para la aplicación de estos principios.. A este respecto, el proyecto modifica la configuración original de los fundamentos operacionales del Coordinador- seguridad y eficiencia más acceso abierto- introduciendo una componente de sostenibilidad energética, la cual tendría que coexistir con las actuales funciones operacionales del Coordinador. La justificación de lo anterior radicaría en lo que se ha denominado el “trilema de la sustentabilidad energética”, en donde, junto a los factores de seguridad y economía, se integra el elemento sostenibilidad, promoviéndose, igualmente, un desarrollo armónico del sistema eléctrico, desde el punto de vista social y de calidad ambiental.²Franco-Cardona, Carlos Jaime, Castañeda-Riascos, Mónica, Valencia-Arias, Alejandro, & Bermúdez-Hernández, Jonathan. (2015). El trilema energético en el diseño de políticas del mercado eléctrico. DYNA, 82(194), 160-169. https://doi.org/10.15446/dyna.v82n194.48595 http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0012-73532015000600020

En esa línea, si bien consideramos positivo tener presente a la sostenibilidad energética en el diseño del sistema interconectado, creemos inconveniente incorporar este nuevo principio operacional, al menos, en el actual artículo 72-1 de la LGSE, por las razones que comentaremos a continuación. En primer término, la seguridad en la operación del sistema eléctrico es primordial y prioritaria para el buen funcionamiento de éste, y consecuencialmente, para el éxito de la transición energética³A este respecto ver los dictámenes 15-2021 y 33-2022 del Panel de Expertos e la LGSE.. En ese sentido, y teniendo en consideración los actuales criterios de seguridad establecidos en la normativa eléctrica⁴Norma Técnica de Seguridad y Calidad de Servicio, de la Comisión Nacional de Energía. Definición de Criterio N-1., la incorporación de este nuevo principio podría contraponerse con el establecido en el numeral 1° del artículo 72-1, toda vez que para mantener la confiabilidad del sistema (Art. 225 letra r, LGSE), como asimismo proporcionar fortaleza a la red, todavía se requiere – bajo las condiciones operacionales actuales- despachar generación fósil en ciertas zonas y horas de nuestro sistema eléctrico, lo cual iría en contra del principio de propender a una operación del sistema eléctrico bajo en emisiones de gases de efecto invernadero.⁵Comentario del  Sr. Ernesto Huber , Director Ejecutivo del Coordinador. Proyecto de Ley de Transición Energética. Transmisión: La llave para la descarbonización. Seminario organizado por Transelec 19.07.2023.  https://www.youtube.com/watch?v=exIYie3JSXA

De igual forma, la nueva norma del proyecto agrega que un reglamento establecerá la metodología para la aplicación de estos principios. Lo anterior, creemos, abre un espacio de incertidumbre regulatoria innecesaria, en una materia de primer orden para la seguridad del sistema eléctrico nacional, supeditada a la dictación de un reglamento, cuya elaboración no es siempre fácil ni expedita. Además –y en lo sustantivo- podemos señalar que los actuales principios y funciones vitales del artículo del Coordinador contenidos en el artículo 72-1, no son excluyentes con la transición a una matriz eléctrica descarbonizada y baja en emisiones contaminantes.⁶Ponencia. Los Principios de la Coordinación y los desafíos de la ruta hacia la carbono neutralidad. Consuelo Mengual – Directora Unidad Legal del Coordinador. XXII Jornadas de Derecho de Energía PUC 2023.

Por aquello, estimamos que este nuevo principio escapa del alcance y dimensión técnica de la operatividad del sistema eléctrico interconectando, pudiendo contravenir- innecesariamente- al principio rector de la coordinación de la operación del sistema eléctrico, esto es, el de la seguridad. En efecto, consideremos que la inclusión del nuevo principio -como fundamento de la coordinación de la operación- es inconducente. No obstante lo anterior, pensamos que el pretendido nuevo principio podría reformularse como factor o elemento a tener en cuenta- fuera de la esfera de la operatividad- a nivel de planificación de la transmisión, a través de los informes que debe realizar el Coordinador, pudiendo incorporarse en el nuevo artículo 91 del proyecto, o bien, en otro pasaje del proyecto de ley, según proceda.

A continuación, analizaremos las modificaciones que el proyecto de ley introduce al artículo 72-13 de la LGSE, con respecto a la funciones del Coordinador relativa a la investigación, desarrollo e innovación en materia energética. Primeramente, cabe recordar que dichas competencias ya se incorporaron a la LGSE el año 2016, a través de la Ley 20.936⁷Ley 20.936. Establece un nuevo sistema de transmisión eléctrica y crea un organismo coordinador independiente del sistema eléctrico nacional., entre las cuales se encuentran la de efectuar un análisis crítico permanente de su accionar, el ponderar la incorporación de nuevas tecnologías al sistema eléctrico, el promover la interacción e intercambio permanente de experiencias, la participación en instancias y actividades de intercambio, y la promoción de la investigación en el ámbito nacional. No obstante que dichas funciones se mantienen en el actual proyecto de ley, la iniciativa legal agrega nuevas labores para el Coordinador, en conformidad con los principios establecidos en el artículo 72°-1, y al cumplimiento de los objetivos y metas establecidos en la ley N° 21.455, de Marco de Cambio Climático.

En ese sentido, se establece que el Coordinador deberá presentar un plan de innovación y modernización de la operación y coordinación del sistema eléctrico, cuyos contenidos se definirán en un reglamento. Al efecto, se contempla un plan de acción con medidas orientadas a la automatización de; metodologías de trabajo, operación del sistema del sistema eléctrico, como también de los balances económicos relativos a la coordinación del mercado eléctrico. De igual forma, se fija como nueva función el elaborar una propuesta para el uso óptimo de la capacidad de transmisión por medio de avances tecnológicos que potencie la red, como también robustezca la flexibilidad operacional, según lo establezca el reglamento respectivo. Al mismo tiempo, se contempla la actualización de las medidas que formen parte del plan de innovación y modernización de la operación y coordinación del sistema, como asimismo otras acciones y medidas orientadas a operar el sistema eléctrico, en conformidad con el numeral 4 del artículo 72°-1.

A este respecto, en primer lugar, debemos recordar que el artículo 72-1, junto con establecer los fundamentos de la coordinación de la operación del sistema eléctrico, fija, igualmente, la estructura normativa del Coordinador, y por ende, su accionar dentro del marco jurídico nacional. En esa línea, el Coordinador está sujeto, primeramente, a lo dispuesto en la LGSE, luego, a la reglamentación respectiva, y finalmente, a las normas técnicas que determine la Comisión Nacional de Energía, en adelante Comisión. Por su parte, para el funcionamiento del Coordinador, el artículo 72-4 faculta a éste a definir procedimientos internos, los que tienen por objeto fijar las normas internas que rijan su actuar, como asimismo las metodologías de trabajo necesarias para el cumplimiento de sus funciones, los que deberán ajustarse a las disposiciones de la ley, el reglamento, normas técnicas que dicte la Comisión y demás normativa vigente. Esto último, ha quedo refrendado por el Panel de Expertos de la LGSE en Dictamen 19-2021“(…) en consideración al deber de coordinar la operación del sistema atendiendo los principios de coordinación ya mencionados, el Panel estima que el Coordinador puede precisar en un procedimiento interno los criterios, metodologías y requerimientos de detalle necesarios para el adecuado cumplimiento de sus funciones y obligaciones en lo que respecta a la incorporación de los mecanismos de control en análisis (…)”.

Como se señaló precedentemente, el artículo 72-13 del proyecto de ley contempla un plan de acción con medidas orientadas a la automatización en las metodologías de trabajo, operación del sistema del sistema eléctrico y de los balances asociados al mercado eléctrico, como también el uso óptimo de la capacidad de transmisión con medidas de capacidad dinámica de líneas, automatismos para control de transferencias. Es decir, se establecen medidas y acciones muy específicas, metodologías y requerimientos técnicos de detalle, que son más propias de un procedimiento interno. En este aspecto, y a modo ilustrativo, el Coordinador cuenta con un procedimiento interno relativo al diseño, implementación y operación de automatismos para el Control de Transferencias en Sistema Eléctrico Nacional⁸Procedimiento Interno Diseño, Implementación y Operación de Automatismos para el Control de Transferencias en el SEN. Gerencia de Operaciones, 31.05.2022.. Igualmente, dichas materias podrían regularse a través de una Norma Técnica⁹Por ejemplo, la actual Norma Técnica de Seguridad y Calidad de Servicio de la CNE del 2020, en el Capítulo 2 sobre funciones, atribuciones y obligaciones título 2-2 de las funciones de operación del Coordinador, art.2-3 establece una serie de funciones asociadas a la operación y coordinación de acciones que el Coordinador debe cumplir. (Art. 72-19, LGSE).o bien, por vía reglamentaria (A modo ilustrativo el art. 117, del Decreto 125), pero no en la ley. En esa línea, se debe procurar no caer en la tentación de regularlo todo por vía legal. En otras palabras, a nuestro parecer, la incitativa legal no utiliza el instrumento normativo adecuado para tratar dichas materias -precisas, especializadas y cuya tecnología va cambiando constantemente- habida cuenta de que existen otros mecanismos regulatorios más idóneos, flexibles y precisos para aquello.

En relación con lo anterior, cabe recordar que existe una norma que faculta al Coordinador -es una potestad no una obligación- a operar directamente las instalaciones sistémicas de control, comunicación y monitoreo necesarias para la coordinación del sistema, contemplada en el inciso final del artículo 72-1. Esta última disposición es una herramienta normativa muy útil para el Coordinador, toda vez que le permitiría introducir avances tecnológicos en los sistemas antedichos -sólo a modo ilustrativo; automatismos, SCADAs, sistemas de desconexión, AGC, SSCC, sistemas de almacenamientos, entre otros- siempre y cuando sean necesarias para la coordinación del sistema, bajo sus principios operacionales vitales.

Ahora bien, volviendo a las agregaciones que realiza el proyecto de ley al artículo 72-13, creemos que éstas son inadecuadas por las siguientes razones. Primero, no se utiliza el instrumento normativo idóneo, es decir, se debiese haber utilizado; un procedimiento interno del Coordinador, una norma técnica emanada de la Comisión, o bien, un reglamento del Ministerio de Energía, y no la ley. En segundo término, la norma establece como nuevas funciones otras acciones y medidas orientadas a operar el sistema eléctrico, en conformidad con el numeral 4 del artículo 72°-1 (Propender a una operación del sistema eléctrico bajo en emisiones de gases de efecto invernadero).Como ya manifestamos anteriormente, consideramos inadecuado incorporar este pretendido principio, ya que, entre otros, podría contraponerse al principio de seguridad de coordinación de la operación, junto con que los actuales principios operacionales tampoco excluyen una matriz energética carbono neutral, sumado a la incertidumbre de un futuro reglamento, como se indicó. De igual forma, se debe tener presente que la implementación de las nuevas funciones contempladas en el artículo 72-13, conllevarían un costo aparejado que soportan los usuarios finales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 212-13 (Cargo por Servicio Público).

Entre tanto, pensamos que el actual artículo 72-13 tiene los atributos de sobra para fomentar la adopción tecnológica temprana en la operación de un sistema eléctrico bajo en emisiones contaminantes. En esa línea, la letra a) establece “Efectuar un análisis crítico permanente de su quehacer, del desempeño del sistema y del mercado eléctrico”. Es una norma genérica, de gran amplitud, que posibilita la incorporación de innovación tecnológica en las diversas funciones, del Coordinador, entre otros, en la coordinación del mercado eléctrico, en el monitoreo de la competencia, monitoreo en la cadena de pagos, en los intercambios internacionales de energía, en el desempeño del sistema eléctrico y de los niveles de seguridad de servicio.

Por su parte, la letra b) del mismo artículo señala “Analizar y considerar la incorporación de nuevas tecnologías al sistema eléctrico, considerando la evolución de los equipos y técnicas que se puedan integrar al desarrollo del sistema y sus procesos”. La norma se refiere al sistema eléctrico, es decir, al conjunto de instalaciones de centrales eléctricas generadoras, líneas de transporte, subestaciones eléctricas y líneas de distribución, interconectadas entre sí, que permite generar, transportar y distribuir energía eléctrica (artículo 225 letra a, LGSE). En ese sentido, la disposición legal es aplicable a la totalidad del sistema eléctrico nacional, lo que implica que esta norma habilita plenamente al Coordinador para incorporar innovación tecnológica en sus funciones, procesos y procedimientos internos, con respecto a la actual normativa eléctrica como, también, a las futuras regulaciones relativas a estrategia sobre flexibilidad en el sistema eléctrico nacional, reformas en el segmento de transmisión y futura reforma de distribución, ésta última muy necesaria para una efectiva e integral transición energética.¹⁰Gutiérrez Rivera, Daniel (2023) Autor. Título: “Transición Energética y Regulación Eléctrica: Algunas ideas sobre Flexibilidad y Descentralización”. Editorial: Actualidad Jurídica, N° 47, Facultad de Derecho, Universidad del Desarrollo, enero 2023. Ciudad: Santiago, Chile.

Por lo anteriormente expresado, creemos que las nuevas funciones establecidas en el proyecto de ley contenido en el artículo 72-13 son inadecuadas, y por tanto, debiesen reformularse en otros instrumentos normativos que no sean la ley, o bien, eventualmente, encontrar cabida a nivel de planificación de la transmisión, a través de los informes que debe realizar el Coordinador, o bien, en otros pasajes del proyecto, según sea procedente.

Finalmente, estimamos que los espacios de discusión y mejoras del proyecto -en este caso con respecto al Coordinador- debiesen procurar no responder a coyunturas específicas ni de corto plazo, sino que más bien, estar orientados en facilitar una transición energética segura hacia una matriz limpia, orientada en el bienestar de los ciudadanos, usuarios del sistema eléctrico.

*Daniel Gutiérrez Rivera. Abogado. Profesor de pregrado de Derecho Administrativo, sede Concepción, y MDA UDD. Profesor de Derecho Eléctrico en Diplomados; Usach, Centro de Energía UCh, y PDAE PUC. Director de BGS Energy Law.