¿Qué derechos tiene una empresa en el sumario sanitario?

Por: Eduardo Álvarez Reyes*

La respuesta a esta pregunta es más clara si consideramos aspectos de contexto normativo institucional y algunas distinciones para situar el marco en que esos derechos se pueden ejercer.

Digamos que la ley establece que son autoridad sanitaria las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (SEREMIS), el Instituto de Salud Pública de Chile (ISP) y el Ministerio de Salud (MINSAL), y que el sumario sanitario es un procedimiento administrativo sancionatorio que forma parte de la función pública de fiscalización sanitaria, que las SEREMIS y el ISP tienen facultades de instruir. Los poder de fiscalización sanitaria y la posición de la autoridad en el sumario sanitario se encuentran fuertemente reforzados por la ley.

Por una parte, la fiscalización sanitaria se extiende a un amplio e indiscriminado espectro de conductas, actos, actividades, ejercicios profesionales, lugares, substancias, productos, informaciones, títulos, certificaciones, giros, rubros, personas y empresas que pueden ser objeto de función pública. Por otra, las facultades de fiscalización pueden llegar a ser muy invasivas en el quehacer de una empresa. Así lo dejan ver los términos de la ley para configurar las atribuciones de la autoridad sanitaria: (i) inspección, registro y allanamiento, de cualquier lugar, público o privado, incluso lugares cerrados previa resolución y, de ser necesario, requiriendo directamente el auxilio de la fuerza pública; (ii) retiro, traslado y retención de todo elemento, substancia, insumo o cosa asociada a una infracción sanitaria; y (iii) cierro y sello locales o establecimientos. Ese empoderamiento legal se justifica en el fomento, promoción, prevención, protección y recuperación de la salud como bien jurídico protegido, acciones que también configuran la función pública de la autoridad sanitaria.

En el sumario sanitario, se presentan factores de desequilibrio procesal de distinto tipo, pero todos importantes en una relación adversarial como es la que en ese procedimiento se puede llegar a dar entre la posición de la autoridad sanitaria y la de la empresa fiscalizada. Por ejemplo, (i) el refuerzo legal a la actividad fiscalizadora se aprecia en la ventaja probatoria que la ley dispensa en favor del acta de inspección que el fiscalizador sanitario debe levantar, al disponer la ley que esa acta es suficiente para tener por establecida la existencia de la infracción a la normativa sanitaria. Si bien, se trata de una presunción simplemente legal que puede ser controvertida con la aportación de pruebas, dependiendo de qué y cómo se establezcan las constataciones en el acta de inspección, la carga de la prueba puede transformarse en una cuestión compleja de sobrellevar para la empresa fiscalizada; (ii) se agrega el doble rol, de juez y parte, de la autoridad en el sumario sanitario, el cumplimiento de cuya resolución final puede ser exigido aun estando pendiente su reclamación judicial y en el caso de aplicación de multas, con mérito ejecutivo; (iii) se suma a ello el mandato legal de dictar sentencia sin más trámite una vez establecida la infracción, lo que, al menos en el diseño legal, configura un marco regulatorio que puede llegar a ser apremiante al fiscalizado.

La normativa sanitaria y de protección a la salud asociada al objeto de cada fiscalización sanitaria es profusa tanto por rubros específicos como aquella de carácter transversal, así como en toda la escala de normas en sus diferentes jerarquías – desde la ley, reglamento, norma técnica, protocolo y oficios circulares – para imponer exigencias, parámetros y estándares para preservar la salud, evitar daños y controlar riesgos sanitarios. Esto determina que la autoridad sanitaria tenga un amplio margen de discrecionalidad en la fiscalización, el que se trasvasija al registro en el acta de inspección y ésta a su turno determina importantemente su propio quehacer ya dentro del sumario sanitario. Asimismo, tanto para la elección de la sanción como, en el caso de la multa, para determinar su magnitud, la autoridad sanitaria actúa discrecionalmente.

No es la idea instalar caricaturas, pero son aspectos que en un proceder inadecuado o arbitrario pueden ser perjudiciales al fiscalizado, por lo que importa ver qué ofrecen las normas a una empresa para enfrentar un sumario sanitario.

En un escenario de estas características y con las atribuciones de policía de las que está dotada la autoridad sanitaria, una empresa debe balancear bien qué atención prestar al marco regulatorio sanitario en su respectivo rubro, pues a los riesgos legales por eventuales incumplimientos a los que se expone se añade un marco normativo y procesal con reglas desiguales. No basta saberse titular de derechos para enfrentar fiscalizaciones sanitarias que puedan proseguir como sumarios sanitarios.

La ley da reglas al sumario sanitario con las que es posible reconocer una estructura: inspección (acta), citación (acta), audiencia, prueba, sentencia y recursos. pero hay aspectos en los que el procedimiento es relativamente desformalizado. Además, entre la inspección y hasta la dictación de sentencia, la autoridad sanitaria puede decretar medidas provisorias, por ejemplo suspensiones o prohibiciones de giro o ejercicio.

Los derechos de una persona o empresa en el sumario sanitario podemos reunirlos en relación con la información, la defensa, la prueba, la impugnación.

I. Información

El sumario sanitario es público y su instrucción se rige por el principio de transparencia desde el acto de fiscalización en el que se genera el acta de inspección que sirve de antecedente fundante. Por ende, el acceso al contenido del acta de inspección como la presencialidad y participación durante toda la fiscalización es un derecho del fiscalizado, aconsejable de ejercer en forma colaborativa, pero también para pedir precisiones en el acta, generar registros propios explícitos de la fiscalización (imágenes, audios) y aportar información y datos.

La información de los hechos en el acta de inspección es esencial porque determina el ámbito de la imputación, la controversia de la que pueda ser objeto y la prueba que pueda incidir en ellos y, eventualmente, tanto su sanción como la ponderación del nivel de gravedad que la autoridad sanitaria le asigne y su revisión en la fase recursiva o en la de control judicial, tanto también con respecto a la efectividad de los hechos como a la proporcionalidad de las sanciones.

II. Defensa

El sumario sanitario se inicia con una especie de imputación, que es el registro de la infracción en el acta de inspección, por lo que sin perjuicio de que el objeto del procedimiento sea investigar y determinar los hechos para aplicar o no una sanción sanitaria, ese comienzo y las circunstancias normativas descritas ponen a la empresa en la necesidad de documentar y argumentar lo más adecuadamente sobre su posición.

El plazo de citación que se da en el acta de inspección suele breve, de cinco a diez días, para presentarse en una audiencia de descargos.

Si bien se trata de un procedimiento reglado el sumario sanitario es relativamente desformalizado y es posible hacer presentaciones complementarias de documentación y testimonios.

De ser posible es importante aprovechar el mismo plazo de citación de descargos para informar documentadamente de toda medida que subsane aspectos descritos en el acta de inspección o de las gestiones en vías de hacerlo.

Como se dijo, es importante la presunción de legalidad de la que está revestida el acta de fiscalización, para tener por establecida la infracción sanitaria. Eso y la brevedad del plazo de citación pueden ser elementos adversos para la empresa si es que la fiscalización la encuentra sin medios de prueba que permitan rechazar, discutir o incluso explicar la situación de infracción.

Sin perjuicio de lo anterior, cada hecho que se haga constar como infracción en el acta de inspección debe cumplir con al menos indicar qué regulación concreta, si es que no sus disposiciones específicas, se consideran vulnerada por la empresa. En rigor, no basta señalar hechos calificándolos genéricamente de infracción a la normativa sanitaria sin mencionar la regulación específica por la que se hace esa calificación en la fiscalización.

III. Prueba

Además de los argumentos antecedentes de descargo que es posible aportar en el plazo de citación a la audiencia – en la SEREMI RM sólo se recibe la presentación escrita –, es posible pedir la apertura de un término probatorio, particularmente en el caso de que la empresa niegue los hechos imputados en el acta de inspección, o niegue el carácter de infracción. Por aplicación de la ley de bases de procedimiento administrativo dicho plazo no puede ser inferior ni superior a 10 y 30 días respectivamente.

Todo tipo de prueba es admisible, en la medida en que sea pertinente a los hechos. La autoridad sanitaria puede negar por resolución fundada pruebas que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.

IV. Impugnación

La sentencia sanitaria se puede impugnar en forma administrativa o judicial.

En sede administrativa, ante la misma autoridad sanitaria, mediante el recurso de reposición en el plazo de 5 días y el recurso extraordinario de revisión en 1 año desde los hechos de las causales por las que se concede, todos relativos a hipótesis que afectan la validez de la decisión. No procede el recurso jerárquico. En sede judicial, ante el tribunal civil competente mediante el reclamo en procedimiento sumario en sede judicial, dentro del plazo de 5 días. La impugnación administrativa suspende el plazo de interposición de la acción judicial y el ejercicio directo de ésta desplaza la vía administrativa.

*Eduardo Álvarez Reyes. Socio en Álvarez & Jordán