La “letra chica” del hiperpresidencialismo en el proceso legislativo chileno

*Raquel Fuenzalida Walker  y  Mario Rebolledo Coddou

Hace algunos años existe una convicción generalizada de que el presidente de la República tiene importantes prerrogativas en el proceso de elaboración de leyes. Según esta idea, el poder ejecutivo puede determinar tanto el contenido de la futura legislación como el momento en que el Congreso debe discutir dicha legislación, hasta el punto de poder imponer su voluntad sobre la del Congreso. Estos poderes son (i) la iniciativa exclusiva para proponer proyectos de ley en materias definidas en la Constitución (“iniciativa exclusiva”[1]), (ii) la posibilidad de controlar las enmiendas a los proyectos de ley en debate, (iii) la facultad de determinar los plazos en que deben despacharse los proyectos de ley (“urgencias”)[2] y la potestad de formular vetos para suprimir, sustituir o agregar normas a un proyecto en tramitación.

Así, por ejemplo, hace algunas semanas, el constituyente Fernando Atria, consultado sobre el sistema presidencial, señaló que “el problema principal es como evitar que el conflicto entre estos dos poderes [ejecutivo y legislativo] implique una parálisis. La solución de la tradición chilena para evitar esa parálisis es conceder que el conflicto es inevitable y (…) concentrar el poder en el presidente (…)”. A continuación, el constituyente fundó su afirmación en que “el presidente fija las urgencias, el presidente tiene un veto e iniciativa en ciertas materias”. Señaló que, sin embargo, “esta concentración de poder no le sirve al presidente, pues cuando llega el momento no destraba”.  Enseguida, en su calidad de miembro de la comisión de sistema político de la Convención Constitucional, afirmó que “Esto es lo que hemos tratado de destrabar en la convención constitucional”[3].

Sin embargo, las prerrogativas presidenciales mencionadas por la doctrina y por el constituyente no son tan sustanciales como podría sugerir un primer análisis. Así lo revela un examen a la forma en que operan estas prerrogativas dentro de toda la regulación del proceso legislativo[4].

En efecto, en relación con las atribuciones de determinar el contenido de la futura legislación, la Constitución establece que sólo el Presidente tiene la facultad de proponer proyectos de ley en determinadas materias que en ella se especifican[5], añadiendo que el Congreso debe limitarse a aprobarlos, rechazarlos o reducirlos[6]. Además, una vez ingresado y admitido a tramitación un proyecto de ley, cuando éste se encuentra en debate[7], el Presidente puede limitar la presentación de enmiendas o indicaciones, mediante las urgencias legislativas[8], pero ésta limitación afecta también al propio poder ejecutivo. A su vez, las indicaciones se rigen también por las normas de iniciativa exclusiva, es decir, no pueden introducir en el debate asuntos de iniciativa exclusiva del Presidente[9], pues así lo disponen tanto la Constitución como la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional (LOCCN), que prohíbe incluso admitir a debate las mociones parlamentarias que se refieran a materias de iniciativa exclusiva[10].

Junto con lo anterior, las indicaciones introducidas por un congresista no pueden modificar “las ideas matrices o fundamentales del Proyecto”, ideas que han sido definidas por el Tribunal Constitucional (TC) como “el problema que el proyecto pretende resolver^[11]“.

Indudablemente estas prerrogativas tienen un impacto en el debate parlamentario y en la futura legislación. Sin embargo, el contenido de estas prerrogativas no depende únicamente del Presidente. En efecto, conforme a la LOCCN, el Presidente de cada Cámara del Congreso decide si acepta un proyecto de ley parlamentario para su debate. Además, la LOCCN también prevé que cada Cámara pueda reconsiderar esta decisión[12] por la mayoría de sus miembros[13]. En consecuencia, si el Congreso admite a debate un proyecto de ley o una enmienda que infrinja las normas sobre la iniciativa exclusiva o las ideas matrices del proyecto, dicho proyecto o enmienda se convertirá en ley tras su aprobación, salvo que el Presidente de la República solicite el pronunciamiento del TC[14].

Sin embargo, incluso en el caso de que el Presidente solicite el pronunciamiento del TC sobre estas materias, no existirá certeza de que las normas constitucionales mencionadas incidan finalmente en el proceso legislativo, pues la jurisprudencia de dicho tribunal sobre estas materias no es clara. En efecto, la competencia del TC para conocer estas materias ha sido puesta en duda por el mismo tribunal, el que ha resuelto que la declaración de inadmisibilidad es una actuación inserta en el proceso legislativo que no es de su competencia, por involucrar normas legales[15]. Así también, al resolver el reclamo de inconstitucionalidad contra el proyecto de ley que establecía un mecanismo para el retiro de los fondos de jubilación, el TC, junto con invocar motivos formales, resolvió que no le correspondía resolver el conflicto político entre el poder ejecutivo y el Congreso sobre “los temas económicos y sociales que enfrenta el país”^[16], en circunstancias que la Constitución establece claramente que la seguridad social es de iniciativa exclusiva del Presidente[17].

A mayor abundamiento, se debe resaltar que, aun cuando el TC declarase un proyecto de ley como inconstitucional por infringir estas normas, ni el Congreso, ni sus miembros, ni los presidentes de sus cámaras sufrirán ninguna consecuencia jurídica adversa. El proyecto inconstitucional no se convertirá en ley, pero el Congreso no pagará ningún coste legal por su conducta inconstitucional.

En relación con las potestades de ejecutivo de determinar el contenido de la legislación, merece especial mención el veto presidencial.  Existe tres tipos de veto: el veto supresivo que propone eliminar una disposición contenida en un proyecto de ley despachado por el congreso, y mantener, por tanto el statu quo; el veto aditivo, que agrega un título, artículo o frase nueva que no estaba contenido en el proyecto despachado por el Congreso y el veto sustitutivo, que reemplaza artículos, incisos o frase ya contenidas en el proyecto de ley. Sin embargo, los efectos que tiene cada clase de veto en la discusión legislativa revelan que no en todos los casos el ejecutivo tiene primacía sobre el Congreso para determinar el contenido de la legislación. En efecto, el Presidente tiene primacía en el veto si su intensión es evitar la modificación del status quo, esto es, impedir que nuevas reglas sean aprobadas, ya sea por la vía del voto supresivo o sustitutivo. Si esto ocurre, primará la voluntad del Presidente, salvo que ambas cámaras insistan por los 2/3 de los congresistas presentes. Por el contrario, cuando el presidente quiere introducir una regla que las cámaras no han incorporado, es la voluntad del Congreso la que prima[18].

Como se aprecia, el presidente sin mayoría parlamentaria puede impedir que una norma nazca a la vida del derecho proponiendo su eliminación o sustitución, pero no puede imponer al Congreso una versión distinta del proyecto a la aprobada por la mayoría del mismo[19]. Cabe señalar, además, que la admisibilidad del veto conforme al criterio de las ideas matrices quedará sujeta a la voluntad del Congreso, conforme se expuso anteriormente.

En segundo lugar, en relación con la potestad de determinar el momento en que el Congreso debe despachar dicha legislación, se suele argumentar que las urgencias permiten al ejecutivo “controlar la agenda del Congreso”. Sin embargo, estas urgencias son más deseos políticos que órdenes ejecutables pues el incumplimiento de las urgencias, es decir, el no despacho del proyecto de ley por parte del Congreso, no se sanciona[20].

En relación con este aspecto, se debe considerar que el proceso de elaboración de las leyes se inicia con el envío del nuevo proyecto de ley a una o varias comisiones para que lo analicen y, a través de un informe, propongan un texto para ser considerado por la Sala. Pues bien, las urgencias permiten acelerar la tramitación de los proyectos de ley mediante la eliminación de algunos informes. Asimismo, acortan los plazos en que las comisiones deben elaborar dichos informes, y obligan a priorizar la discusión en Sala de los proyectos que cuentan con informe de las comisiones. Además, como ya se señaló, permiten limitar la presentación de indicaciones nuevas.

Sin embargo, en relación con la consecuencia más importante que se atribuye a la urgencia, ésta es, el control sobre el plazo de despacho de los proyectos de ley, los efectos son inexistentes. “El plazo establecido en la Constitución, la ley y los reglamentos entonces no es eficaz, pues no hay efecto jurídico alguno asociado a su incumplimiento. La sanción, si alguna, es política y depende de si el asunto llega a conocimiento o no de la opinión pública” [21].

En relación con esto último, cabe precisar que cuando las comisiones han emitido su informe, el Presidente de cada Cámara debe poner el proyecto de ley a discusión[22] y en estos casos se suelen respetar las urgencias, aun cuando su incumplimiento carece de consecuencias. Pero cuando las comisiones no han emitido aún sus informes, las urgencias suelen negociarse entre el ejecutivo y el Congreso, derivando en una herramienta para controlar la agenda de la Comisión que los propósitos legislativos del Ejecutivo. Así, el control por parte del ejecutivo de los tiempos de discusión depende, en gran medida, de la voluntad de las comisiones de emitir sus informes.

Todas estas consideraciones demuestran que no existe una imposición de la voluntad del ejecutivo sobre el poder legislativo en cuanto al contenido y el calendario del debate parlamentario, sino que existe, al menos, un equilibrio entre ambas voluntades. Como dice el refrán: “el diablo está en los detalles” pues, en cuanto al contenido del debate parlamentario, las normas infraconstitucionales y las decisiones judiciales del TC limitan los efectos de la iniciativa exclusiva y el control de las indicaciones a los proyectos de ley. Y en lo relativo al calendario del debate parlamentario, la ausencia de sanciones al incumplimiento de las urgencias erosiona el poder del Presidente para controlar la agenda legislativa.

Esto es de vital importancia para la discusión constitucional sobre el sistema político pues, si la explicación de la “parálisis legislativa” mencionada por Atria no se puede atribuir a una inexistente concentración del poder en el Presidente, el origen de este problema debe ser otro. Lo grave es que, entonces, la solución podría ser radicalmente distinta a la propuesta por la Convención Constitucional.

*Raquel Fuenzalida Walker es abogada de la Pontificia Universidad Católica de Chile (2016). Ha dedicado su carrera al derecho público, tanto desde el sector privado como desde el sector público. Durante los tres últimos años se desempeño como asesora legislativa de los ministerio de Energía y Educación.

*Mario Rebolledo Coddou, es abogado de la Universidad de Salamanca, España, 1991, secretario de Comisiones de la Cámara de Diputados de Chile. Master en Administración de Sistemas de Seguridad Social de la OISS y la Universidad de Alcalá.

[1]Véase, Fermandois, Arturo y García, José Francisco (2009). “Origen del presidencialismo chileno. Reforma constitucional de 1970, ideas e iniciativa legislativa exclusiva”, en: Revista Chilena del derecho (vol. 36 N°2), pp. 297, 301.

[2]Artículo 74 de la Constitución chilena y artículos 26 y siguientes de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

^[3]Programa “En persona”, organizado por ICARE. Sesión del 18 de abril del 2022. Registro de la instancia disponible en el sitio web: https://www.youtube.com/watch?v=Yc71lx1WZ4w.

[4]Zúñiga identifica: (i) la Constitución; (ii) la legislación (Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional; (iii) la ley parlamentaria; (iv) los usos y costumbres; (v) los precedentes y (vi) la justicia parlamentaria. Zúñiga, Francisco (1997). “Fuentes del derecho parlamentario (Apuntes acerca del Reglamento parlamentario)”, en: Revisa de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso (Vol. XVIII), pp. 277-280.

[5]Art. 65.3 y 4 de la Constitución.

[6]Último inciso del art. 65 de la Constitución.

[7]Art. 190 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

[8]Art. 131, inciso 3º del Reglamento del Senado.

[9]Art. 24, inciso 3º de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

[10]Art. 13, inciso 2º de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

[11]Sentencia del 26 de octubre de 1972, N° 9-72, párrafos 12 y 19.

[12]Arts. 15, inciso 2º y 25 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

[13]Art. 7 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

[14]Art. 93 (3) de la Constitución.

^[15]STS 2646/14 citada por Soto Velasco, Sebastián (2015). Congreso Nacional y Proceso Legislativo. Teoría y Práctica. Thomson Reuters, pp. 201-203.

^[16]En efecto, estableció que “no es desconocida la constante disputa entre los colegisladores (Ejecutivo-Congreso) respecto a la iniciativa legal de ciertas materias, pero especialmente cuando se trata de mecanismos para abordar los temas económicos y sociales que enfrenta el país (…) la mera falta de entendimiento, coordinación, diálogo y colaboración entre los colegisladores se disfraza de conflicto constitucional. Se trata de un conflicto político que ha sido llevado al Tribunal Constitucional para que lo resuelva con votos y no con la necesaria deliberación democrática entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo” (STS 10774-21, considerando 52º).

[17] Art. 65, inciso cuarto, Nº6 de la Constitución.

[18] Soto Velasco, Sebastián (2015). Congreso Nacional y Proceso Legislativo. Teoría y Práctica. Thomson Reuters, pp.174-175.

[19] Aninat Cristóbal (2006) “Balance de poderes legislativos en Chile. ¿Presidencialismo exagerado o base de un sistema político cooperativo?”, en: Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal (Vol. 47), p. 136.

[20]Apuntes de clase del curso “Derecho Parlamentario”, Universidad de Chile, 2º semestre 2011. Profesor: José Antonio Viera-Gallo Quesney. Título del documento: “urgencias”.

^[21] “En la Cámara de Diputados, un proyecto calificado con urgencia suma o con discusión inmediata, implica que la discusión en general y particular se hace conjuntamente en la Sala. Es decir, no procede el segundo informe. En el caso del Senado, solo los proyectos con discusión inmediata son discutidos en general y particular a la vez”. Soto Velasco, Sebastián (2015). Congreso Nacional y Proceso Legislativo. Teoría y Práctica. Thomson Reuters, pp. 293.

[22] Arts. 55, 108 y 109 del Reglamento de la Cámara de Diputados; Art. 96 de la Ley del Senado.