El diseño legal para el rescate financiero del Hospital Clínico de la Universidad de Chile

Por: Eduardo Álvarez Reyes*

Desde su creación, en 1952, el Hospital Clínico de la Universidad de Chile – HCUCH –, ha estado indisolublemente ligado a la salud pública con una honrosa historia de aportes a la academia, las innovaciones en medicina, la formación de especialidades y la atención asistencial. Esa historia no puede ser olvidada y es unánime la voluntad de apoyo para sacar al HCUCH de la deficitaria situación financiera que arrastra hace más de una década. Esa voluntad quedó expresada en los altos quórums de votación favorable que obtuvo el proyecto en que devino la ley en su discusión parlamentaria, en su primer y segundo trámites constitucionales. Pero el objetivo primario de esta nueva ley, cuyo decreto promulgatorio se encuentra en trámite no es de homenaje sino de asegurar vínculos jurídicos a través de los cuales hacer viables recursos públicos para el HCUCH, de ahí que esta ley declare fortalecer el vínculo entre el HCUCH y el Sistema Nacional de Servicios de Salud; y su finalidad última, darle sostenibilidad económica.

El nombre de la ley es fiel a su objetivo pues el diseño por el que se optó para enfrentar la crisis financiera del HCUCH fue generar para ese establecimiento un marco regulatorio especial, bien singular pero no novedoso, a fin de asegurar una vía mediante la que se alleguen recursos. Además de esto, la ley sanciona o declara una especie de pertenencia al Sistema Nacional de Servicios de Salud, pero conciliando otros elementos que la entidad hospitalaria trae consigo, por su condición de ser una unidad que forma parte de la centralizada estructura jurídica de la Universidad de Chile, sujeta a su burocracia reglamentaria, en el marco de la autonomía de la que dicha casa de estudios goza por ley.

Quizá la disquisición legal sobre la configuración orgánica de una entidad y el modo en que la ley dota su naturaleza jurídica y a partir de ésta, fija y regula los modos de entablar vínculos jurídicos, sea para el personal sanitario una cuestión superflua en la perspectiva de su propio quehacer clínico – y en buena hora si, con todo respeto, su foco de atención son los pacientes para quienes los logros de una buena praxis clínica no dependen de ese tipo de cuestiones legales –. O convengamos al menos en que esas cuestiones no debieran incidir, pero finalmente en el curso del tiempo se dejan sentir sobre la gestión del propio quehacer institucional. No por nada una de las razones indicadas para explicar el creciente pasivo que el HCUCH llegó a acumular – de $50 mil a $60 mil millones en 2015 según las consideraciones de cálculo, reducida recientemente a $37,7 mil millones en julio de 2023 – es que a partir de 1994 el sector público de salud puso término al convenio que sostenía con él, dejándolo sin aportes directos del Estado y en la necesidad autofinanciarse, situación que no lo liberó de las limitantes legales propias de su naturaleza de hospital público por pertenecer a una universidad estatal.

El tema de interés es que el diseño regulatorio adoptado en esta ley, presentada como reforzamiento a la articulación del HCUCH con el sector público de salud a través de uno de sus Servicios de Salud, descansa básicamente en un esquema de normas ya existente desde 1980 y de cuya aplicación el HCUCH no ha estado al margen; para el cual desde al menos el 2014 a la fecha las leyes de presupuestos han venido dotando a los organismos del Sistema Nacional de Servicios de Salud mediante glosas presupuestarias con recursos para que apliquen dichas normas que la nueva ley replica con algunas adiciones, y remitiendo a ellas como regulación supletoria.

Desde 1980 rige en el sector salud el “DFL 36”, como así se conoce en el ámbito de la gestión a dicho cuerpo legal que opera como herramienta para agregar capacidad de resolución clínica en la atención de salud a cargo de establecimientos dependientes de los Servicios de Salud. El DFL 36, de 1980, regula normas a los convenios que los Servicios de Salud celebren con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, entre ellas las universidades.

Estos convenios deben tener por objeto que las entidades contratadas tomen a su cargo por cuenta de aquellos Servicios de Salud, algunas de las acciones salud que les corresponde ejecutar. Al respecto, el mismo cuerpo legal establece tres efectos jurídicos importantes, respecto de los cuales la nueva ley no innova, a saber: (i) que el virtud de estos convenios, la entidad sustituye al Servicio de Salud en la ejecución de las acciones de salud materia de los convenios, sea por delegación, mandato u otra forma que les permita actuar y administrar por cuenta del Servicio de Salud para atender a los beneficiarios de éste; (ii) que las entidades que celebren convenios regidos por el DFL 36, de 1980, se sujetarán al cumplimiento de normas, planes y programas impartidos o que apruebe en la materia el Ministerio de Salud; y (iii) que dichas entidades contratantes quedarán adscritas al Sistema Nacional de Servicios de Salud.

Los elementos mencionados configuran jurídicamente el tipo de relación que el HCUCH entable con los Servicios de salud, inclusive bajo las normas de la nueva ley, que se prevé que rija a contar de enero de 2024. Sobre la base de aquellas esta ley actualiza disposiciones sobre procedimiento, control, evaluación y rendición de cuentas, deberes de información, y especificaciones atingentes al convenio relativas a la población beneficiaria, y lineamientos en atención de alta complejidad, entre otros. Además, establece dos aportes anuales desde el Estado. Uno, en base al carácter de hospital universitario público del HCUCH a determinar mediante indicadores que se fijen por decreto conjunto de Salud y Hacienda, debiendo considerar al menos estos criterios: profesionales en formación de especialidades y subespecialidades, publicaciones académicas, proyectos de investigación, vinculación con el medio y el impacto de las actividades del hospital clínico en regiones. Y otro aporte, para adquirir equipos y renovar infraestructura clínica a través de programas presupuestarios y planes de inversión de la misma red pública, mecanismo que ya se contempló en las referidas glosas presupuestaria para los años 2017, 2018, 2021 y 2022.

Dado que la ley contempla estos aportes dentro de un conjunto de catorce condiciones que califica como contenido mínimo de cada convenio que se celebre con el HCUCH, es claro que el convenio se concibe en una escala que podría resultar rígida para abordar necesidades clínicas más segmentadas y focalizadas, pudiendo llegar a ser un mecanismo que por su rigidez no preste la utilidad que se persigue.

No es importante que una ley deba ser original ni proveer soluciones inéditas. En esto tiene cabida la expresión atribuida a Voltaire según la cual lo perfecto es enemigo de lo bueno, que los abogados aprendemos a valorar con la experiencia de ejercer nuestra profesión. En este sentido, lo que sí importará con esta nueva ley será confirmar en los próximos años en qué medida logra alcanzar su finalidad, consistente en que subsane su deuda y opere de modo financieramente sostenible. Inclusive, más importante será lograr que los esfuerzos para reducir esa deuda no limiten el aporte del HCUCH a la atención de la población beneficiaria del Servicio de Salud Metropolitano Norte, que es la que ahora la ley – esta nueva ley – le define de modo especial pero no excluyente, en el marco de la articulación que se quiere reforzar con el sector público.

*Eduardo Álvarez Reyes. Socio en Álvarez & Jordán