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Decaimiento del Procedimiento Administrativo: desde los 2 años a los 6 meses

"Estimamos que una solución más jurídica y coherente con las normas especiales que han implementado plazos máximos para la tramitación de un procedimiento administrativo, es la caducidad del plazo y no la imposibilidad material de continuarlo, por cuanto es la regla aplicable en aquellos casos que existe un plazo y la carga de ejercer una determinada potestad dentro del mismo".

Por Juan Carlos Flores Rivas *

Recientemente, la Corte Suprema en la sentencia del 3 de mayo de 2021, Rol 127.415-2020, cambió la jurisprudencia respecto del plazo máximo que se debe cumplir para configurar el denominado decaimiento del procedimiento administrativo, pasando de un plazo de 2 años (artículo 53) a un plazo de 6 meses (artículo 27).

El presente fallo es de vital importancia para la tramitación de los procedimientos administrativos, por cuanto determina que si ha transcurrido el plazo legal (6 meses en el caso) para la sustanciación de un procedimiento administrativo, se verifica la “imposibilidad material” respecto a su continuación y, por ende, éste se torna ineficaz, debiendo ser finalizado en los términos del artículo 40 de la ley 19.880, mediante una resolución fundada. 

En este sentido, el considerando octavo dispone que: “Ante la claridad del precepto del artículo 27, que el procedimiento no podrá exceder de 6 meses de duración en su sustanciación, contado desde su iniciación y hasta la decisión final, como lo indicado por el Ejecutivo en su Mensaje, en orden a que el proyecto tiende, precisamente, a solucionar los problemas derivados de considerar que a la Administración no le afectan los plazos y que su incumplimiento únicamente genera responsabilidades administrativas, entre otros aspectos, se ha de concluir que existe una imposibilidad material para continuar el procedimiento y que la causa sobreviniente es el cumplimiento del plazo, razonable contexto en el que todo el actuar posterior de la Administración deviene en ineficaz por ilegalidad”.

A nuestro juicio la Corte Suprema no logra explicar adecuadamente cómo la infracción al plazo del artículo 27 de la Ley Nº 19.880, es capaz de generar una imposibilidad material de continuar con el procedimiento, por cuanto la imposibilidad material esta orientada hacia la desaparición de los elementos fácticos que dieron inicio al procedimiento y sobre los cuales debe pronunciarse la decisión final, y no a la infracción de un elemento jurídico, como es el plazo máximo de tramitación del procedimiento, considerando que pueden existir procedimientos que por su naturaleza o complejidad pueden exceder de los 6 meses. 

Estimamos que una solución más jurídica y coherente con las normas especiales que han implementado plazos máximos para la tramitación de un procedimiento administrativo, es la caducidad del plazo y no la imposibilidad material de continuarlo, por cuanto es la regla aplicable en aquellos casos que existe un plazo y la carga de ejercer una determinada potestad dentro del mismo.

Juan Carlos Flores Rivas

Se entienden pertenecer a esta clase de caducidad, una serie de plazos de reacción que gobiernan y condicionan el ejercicio temporal de un derecho o de una potestad. Siendo el elemento reaccionario la falta de una actuación necesaria para el ejercicio de una posición jurídica activa1Caballero, Rafael, Prescripción y caducidad en el ordenamiento administrativo, McGrawhill, Madrid, pp. 96-97.. Este tipo de caducidad suele ser conceptualizado como la carga consistente en la existencia de un plazo fatal para el ejercicio de un derecho o una potestad, que impide que los interesados jurídicos alteren situaciones jurídicas que le confieren beneficios en forma extemporánea, una vez agotado el plazo perentorio para actuar.

De esta forma, podemos conceptualizar a la caducidad como “aquella figura que determina, de modo automático e inexorable, la extinción de ciertos derechos, poderes o facultades, si no se realiza un acto específico dentro del plazo fijado a tal efecto por la ley”2Gómez Corraliza, Bernardo, La caducidad, Montecorvo, Madrid, 1990, p. 52.. Mientras que, en los términos presentados por la Corte Suprema, la caducidad es entendida como “la pérdida de la facultad de hacer valer un derecho como consecuencia de la expiración de un plazo fatal (…)”3Corte Suprema, considerando 5ª, en Revista de Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales. 80, (1983), 1, p. 34..

Respecto del procedimiento administrativo sancionador, Nieto ha definido la caducidad del procedimiento como “(…) un modo anormal de finalización del procedimiento administrativo sancionatorio, determinado por su paralización y/o demora durante un cierto lapso de tiempo, por no haber tenido lugar actos procesales por parte del órgano al que corresponde impulsar su prosecución”4Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 2ª edición, Tecnos, Madrid, 1994, p. 472..

Cabe hacer presente, que en algunas áreas específicas, tales como en materia educacional o mercado de valores, el legislador ha establecido plazos máximos para la tramitación de un procedimiento administrativo sancionador. Específicamente, en materia de educación escolar, el artículo 86 de la Ley Nº 20.529 que regula a la Superintendencia de Educación Escolar, dispone que “Todo proceso que inicie la Superintendencia deberá concluir en un plazo que no exceda de dos años”.  La misma idea, es reiterada en mercado de valores, donde el artículo 41 de la Ley Nº 21.000, de 2017, que crea la Comisión para el Mercado Financiero dispone que “El procedimiento sancionatorio tendrá una duración máxima de nueve meses, contados desde la formulación de cargos hasta la resolución final del Consejo”.

A mayor abundamiento, la Corte Suprema ha considerado que el plazo regulado en el artículo 86 de la Ley Nº 20.529, es un plazo de caducidad, por cuanto: “A diferencia de la prescripción, la caducidad opera de pleno derecho, en forma inexorable y automática, entendiéndose extinto el derecho o facultad que no se realiza en el tiempo previsto por el legislador. En suma, el plazo de dos años previsto en el artículo 86 inciso final, al ser un plazo de caducidad, implica que una vez expirado se extingue la potestad sancionadora que detenta la Superintendencia de Educación en el caso concreto”5Corte Suprema, 2 de septiembre de 2015, Rol Nº 7189-2015. Vid., Corte Suprema, 10 de mayo de 2021, Rol Nº 138-2021..

Vergara Blanco considera que la sanción que debe ser aplicada cuando la Administración no cumple con el plazo de 6 meses para la tramitación integra de un procedimiento administrativo, es la caducidad, por cuanto se trata de un procedimiento iniciado y que debe ser impulsado por la Administración, por lo tanto, la carga de cumplir dentro de plazo es una obligación estatal: 

La fatalidad o caducidad del plazo se observan en la propia redacción del art. 27 de la LBPA, que junto con exigir su cumplimiento (no podrá exceder), exime de éste sólo en caso de concurrir una circunstancia extraordinaria: caso fortuito o fuerza mayor dentro del procedimiento que haga imposible cumplir tal plazo”6Vergara Blanco, Alejandro “El mito de la inexistencia de plazos fatales para la Administración y el decaimiento en los procedimientos administrativos”, en Estudios Públicos Nº 148 (2017), p. 107. Señala que, “(…) cada vez que la administración en un procedimiento exceda un plazo legal establecido de modo general y supletorio en la LBPA —ya sea respecto de la tramitación (art. 24) o ya sea respecto del plazo para la conclusión del procedimiento administrativo (art. 27)—, se deben producir efectos jurídicos concretos. Estos son distintos según la forma en que se haya iniciado el procedimiento, pues según ese inicio se derivan procedimientos de distinta naturaleza”..

De esta forma, la caducidad se configura como un límite temporal al ejercicio de un derecho o facultad y que, por lo tanto, conlleva a la extinción de dicho derecho o facultad por el solo transcurso del tiempo fijado por ley. A partir de esta conceptualización, se puede arribar a la conclusión que, en materia de potestades de los órganos de la Administración, la caducidad se vincula con la competencia de la cual gozan dichos órganos, específicamente con una competencia de carácter temporal o pro-tempore. Esto implica que, frente a la inactividad o silencio de la administración en orden a ejercer su potestad sancionadora frente a la comisión de una infracción, el órgano perderá la facultad de hacer efectiva su potestad por el solo ministerio de la ley.

* Juan Carlos Flores Rivas es Profesor de Derecho Administrativo/Universidad de los Andes. Socio Abogabir Miranda Abogados.

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