Acción de Amparo Económico, Jurisprudencia e Ineficacia Práctica

Por Christopher Gotschlich V. *

Recientemente se dio cuenta de un informe elaborado por “Observatorio Judicial” respecto al funcionamiento y aplicación de la acción de amparo económico durante los años 2016-2020. El referido informe concluyó que, durante esos años, solo 3% de los recursos de amparo económico fueron acogidos por las Corte de Apelaciones y que, en segunda instancia, la Corte Suprema los rechazó en un 88%. En específico, el estudio arrojó que el 55% de los amparos económicos fueron declarados inadmisibles, el 42% fue rechazado y solo el 3% acogido.

Lo anterior, se explica no solo por la naturaleza de la acción (que busca atacar las infracciones al artículo 19 N° 21) en comparación con la naturaleza cautelar de la acción de protección, sino por la oscilante jurisprudencia que han tenido los tribunales superiores respecto al ámbito de aplicación de esta acción legal. 

Como es de conocimiento, la acción de amparo económico encuentra su reconocimiento legal en la ley N°18.971 al establecer en su artículo único que “Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19, número 21, de la Constitución Política de la República de Chile.”

Sin embargo, existe consenso en la doctrina, que la Excma. Corte Suprema ha pasado por tres períodos respecto de la interpretación de la acción de amparo económico y su ámbito de aplicación. 

En este sentido, Julio Alvear sostiene que “la jurisprudencia en este ámbito ha sido durante veinte años (1990-2010) oscilante y en algunos puntos incluso contradictoria.  Se observa además, una tendencia a restringir la eficacia del amparo económico de tal manera que una acción fuerte se ha ido transformando, de una manera incomprensible, en un medio de defensa débil y progresivamente desustanciado”¹ALVEAR TÉLLEZ, Julio: “La asfixia del amparo económico por obra y gracia de una sentencia”, 253-267. Sentencias destacadas. Núm. 7, enero 2011..

En un primer momento, la Excma. Corte Suprema entendió que la acción de amparo económico solo garantizaba lo indicado en el inciso 2° del artículo 19 N° 21 de la Constitución política, es decir, lo referente al “Estado Empresario”, fundando esta interpretación en la historia fidedigna de la ley N°18.971. Esta es la denominada tesis histórica y como su nombre lo indica, se debe a la utilización del elemento histórico de la norma que contempla la referida acción de amparo.

Un ejemplo de lo indicado, lo encontramos en la sentencia de la causa rol 120-92 de la I. Corte de Apelaciones de Santiago, al señalar que “El recurso de amparo especial establecido en el artículo único de la ley 18.971 ha sido establecido para resguardar el orden público económico cuando el Estado y sus organismos entran a desarrollar, sin contar con una autorización legal especial, actividades empresariales o participando en éstas”

Una segunda etapa, que se cuenta a contar del año 1995, hizo extensiva la acción de amparo económico a ambos incisos del artículo 19 N°21, es decir, a la denominada “libertad de empresa” y lo relacionado con el “Estado Empresario” y se caracterizó por el predominio de la literalidad en la interpretación del artículo único de la ley N°18.971.

Como ejemplo, la Excma. Corte Suprema en causa rol Nº 3496-03 señaló que “la posibilidad de efectuar denuncias al tenor del artículo único de la aludida Ley Nº 18.971 abarca los dos incisos del artículo 19, número 21 de la Carta Fundamental, porque éste así lo dispone en forma expresa cuando señala lo que ya se adelantó, en orden a que: 

“Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19, número 21… Tratándose de una norma de un tenor tan claro, no se divisa de qué manera podría restringirse la denuncia y correspondiente indagación tan sólo a una de las dos garantías que se protegen por el indicado precepto constitucional. En efecto, no hay ninguna circunstancia que permita una interpretación diferente, en orden a que ella estaría limitada únicamente al inciso segundo de la norma de la Carta Fundamental, y cualquier otro entendimiento carece de asidero jurídico y contraría el claro sentido de la misma, que se desprende de su tenor literal, ya reproducido”.

Finalmente, la denominada tercera etapa jurisprudencial sostuvo que el ámbito de aplicación de la acción de amparo económico estaba circunscrita únicamente al inciso segundo del artículo 19 N° 21 de la Carta Fundamental, es decir a lo referente a la garantía del “Estado Empresario”, indicando que no bastaba con el sentido literal, sino que se debía acudir a una interpretación en donde predomine el elemento el lógico-histórico y el sistemático.

En este sentido, Enrique Navarro indica que “para arribar a tal conclusión, se recurre a la historia fidedigna del establecimiento de la norma, señalando que dichos antecedentes permiten inferir que el legislador de la ley 18.971 instituyó un mecanismo de tutela judicial destinado a amparar a los particulares en su derecho a la libertad económica cuando ella resulte afectada por la actividad del Estado llevada a efecto con infracción a las regulaciones que sobre la materia se establecen en el artículo 19 N° 21 inciso 2° de la Constitución Política; determinación que, de seguro, obedeció al convencimiento de quienes propiciaron el establecimiento de dicho cuerpo normativo en orden a que el recurso de protección contemplado en el artículo 20 de la misma Carta carecía de la aptitud requerida para construir un resguardo con la eficiencia suficiente respecto a la intangibilidad que debe ostentar dicha garantía”²NAVARRO BELTRÁN, Enrique (2016): “Las Acciones Constitucionales Económicas ante los Tribunales de Justicia” (Santiago, Ediciones Universidad Finis Terrae, 1era edición)..

Sin perjuicio de lo señalado anteriormente, a finales del año 2019, la Excma. Corte Suprema en la causa Rol N°22.358-2019, se alejó de su última jurisprudencia respecto al ámbito de aplicación de la Acción de Amparo Económico de la ley N°18.971.

En el referido fallo, la Corte Suprema estableció que la acción de amparo económico aplica para las dos garantías establecidas en el artículo 19 N° 21 de la Constitución, contraviniendo la última tendencia jurisprudencial, la cual limitaba esta acción de rango legal únicamente a la garantía referida al inciso segundo, en virtud principalmente, de que la acción de protección garantiza expresamente la libertad de empresa.

Lo curioso del referido fallo es que la Corte Suprema utilizó el elemento histórico, que anteriormente había utilizado para declarar que el amparo económico solo aplicaba para casos en que el Estado actúe en la economía, para justificar su cambio de criterio. Lo anterior, genera como consecuencia que, para el caso en particular, el elemento histórico es neutral para poder interpretar si la acción de la ley N°18.971 procede para ambos incisos del artículo 19 N° 21 o solo para uno.

Sin embargo, la Excma. Corte Suprema en la causa Rol N°63.136-2020 “retomó” su tendencia jurisprudencial (Tercera Etapa) al señalar que recurso de amparo económico no es idóneo para salvaguardar la garantía fundamental reconocida en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental.  

Es evidente que esta oscilante jurisprudencia ha contribuido a que, en la práctica, la acción de amparo económico sea una acción ineficaz como mecanismo de protección frente a infracciones relacionadas con el artículo 19 N°21, aun cuando esté dotada de acción popular y de un plazo de prescripción superior a la del recurso de protección. 

Por lo anterior, la lógica indicaría que esta acción, tal como la conocemos, no debería continuar bajo el amparo de una nueva constitución, siendo recomendable el fortalecimiento de la acción de protección para asegurar las actuales garantías establecidas en el artículo 19 N°21 por su naturaleza cautelar, a fin de asegurar la posibilidad de que las Cortes tomen medidas efectivas para evitar la afectación de estos derechos y no solo emitan una resolución declaratoria de infracción como se ha dado en el último tiempo.

* Christopher Gotschlich V. es abogado de la Universidad de Chile y Magister en Derecho LLM-UC.