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Acuerdo de Escazú y el acceso a la toma de decisiones en la regulación pesquera

Con la inminente entrada en vigencia en nuestro país del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, más conocido como “Acuerdo de Escazú”, se presenta la oportunidad para examinar como país, los esfuerzos normativos e institucionales necesarios para darle plena aplicación, dado su carácter vinculante que lo diferencia de su antecedente normativo en la materia, la Declaración de Río de 1992. En ese sentido, y considerando la importancia de la actividad pesquera en nuestro país, su regulación merece un análisis especial pues el contenido del tratado le concierne directamente, siendo necesaria la atención de las autoridades y el sector pesquero en general.

Por Felipe Ruiz Muñoz*

Con la inminente entrada en vigencia en nuestro país del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, más conocido como “Acuerdo de Escazú”, se presenta la oportunidad para examinar como país, los esfuerzos normativos e institucionales necesarios para darle plena aplicación, dado su carácter vinculante que lo diferencia de su antecedente normativo en la materia, la Declaración de Río de 1992. En ese sentido, y considerando la importancia de la actividad pesquera en nuestro país, su regulación merece un análisis especial pues el contenido del tratado le concierne directamente, siendo necesaria la atención de las autoridades y el sector pesquero en general.

Como lo indica en su denominación, el Acuerdo de Escazú se estructura sobre tres pilares fundamentales: acceso a la toma de decisiones, acceso a la información y acceso a la justicia, siendo el primero de ellos, el objeto de análisis en el presente texto.

Es cierto que los hechos de corrupción en la tramitación de la Ley N° 20.657 acreditados ante tribunales1Causa Rol Nº 309-2018, Tercer Tribunal Oral en lo Penal de Santiago. crearon una barrera casi insoslayable respecto de su legitimidad ante la ciudadanía, pero no por ello debemos negar algunos avances que dicha normativa implicó para el país en lo que respecta a la incorporación del enfoque ecosistémico, enfoque precautorio, el uso sustentable de los recursos hidrobiológicos y la toma de decisiones participativa e informada en la gestión pesquera mediante la creación de comités de manejo y comités científicos técnicos, cuestión que, sin perjuicio de lo que se señalará, ha sido reconocida como una mejora por la Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la agricultura (FAO), en su informe de 20162Informe Final FAO, PROYECTO UTF/CHI/042/CHI “Asistencia para la revisión de la Ley General de Pesca y Acuicultura, en el marco de los instrumentos, acuerdos y buenas prácticas internacionales para la sustentabilidad y buena gobernanza del sector pesquero”.

A pesar de estos avances, y teniendo en cuenta que el programa del actual gobierno comprometió una reforma sustantiva a la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA), se gesta una oportunidad para replantear un mecanismo justo de asignación de derechos pesqueros que impregne de legitimidad la normativa, pero también que reformule la gestión del sector a través de la promoción de los Derechos Humanos a los que apunta el Acuerdo. Esto permitiría mejorar el funcionamiento de las instancias de participación de los distintos actores implicados y el acceso a la información que sirve de base para la toma de decisiones.

Es por lo dicho que, en relación a la toma de decisiones en la gestión pesquera, urge la necesidad de revisar el marco normativo de los Comités de Manejo (CM) y los Comités Científicos Técnicos (CCT).

El objetivo de los Comités de manejo es que puedan incidir en la elaboración de planes de manejo, los que, en términos simples, consisten en instrumentos en los que se plasman los acuerdos alcanzados entre la autoridad pesquera y los actores involucrados, en directa relación con los objetivos que fija la LGPA, principalmente relativos al desarrollo sustentable de la actividad pesquera y a la recuperación de las pesquerías.

Aunque es valorable que dentro del ámbito de la toma de decisiones se genere una instancia como el Comité de Manejo, la forma en la que opera a nivel reglamentario (D.S. N° 95-2013 del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo) está premunida de mecanismos que distorsionan o al menos hacen cuestionable su real representatividad respecto del sector.

Uno de estos mecanismos de distorsión se encuentra en la forma en que se eligen los representantes de la pesca artesanal, en tanto es posible observar que a nivel reglamentario se asignan valores distintos a los votos de cada pescador a la hora de elegir un integrante del respectivo comité, quedando entregada esta asignación de valor o ponderación a la propia Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (art. 6° del D.S. N° 95-2013 Minecon).

Lo anterior implica que en base a un informe técnico del regulador se establece cuánto vale el voto de apoyo a cada candidatura según diversos criterios, esto tiene por objetivo que sean pescadores que efectivamente estén involucrados en la actividad y la respectiva pesquería los que formen parte del CM, sin embargo, la mera inscripción el Registro pesquero artesanal3 Requisito habilitante para ejercer la actividad extractiva en el régimen artesanal (Art. 50 LGPA).no resulta suficiente para acreditar dicha participación.

De esta manera, el reglamento antes referido señala que estos criterios comprenden la habitualidad en el recurso respectivo, el coeficiente de participación en el régimen artesanal de extracción4En términos simples, una medida de administración que asigna una fracción artesanal de la cuota global de captura a determinadas organizaciones, flotas o pescadores (Art. 55 I LGPA). (si procede), la antigüedad en el registro, las cantidades desembarcadas en un periodo determinado y genéricamente: “otros criterios objetivos que permitan establecer una diferencia no arbitraria de participación de un pescador respecto de otro”, sin perjuicio de esto último, la aplicación de estos criterios tiene como consecuencia que, por ejemplo, el voto de un armador vale más que el de un tripulante, y redunda en la dudosa representación real con la que son electos los miembros del CM.

Por otro lado, la LGPA contempla a los comités de manejo como un órgano meramente consultivo, es decir, sus decisiones no son vinculantes en ningún aspecto, esto implica que, aunque los usuarios del sector son escuchados, la autoridad puede desestimar sus recomendaciones.

Al respecto, resulta relevante recordar que la FAO ha indicado que: “no es posible desarrollar un EEP (enfoque ecosistémico pesquero) sin la participación de los usuarios, no como meras figuras decorativas en un esquema escrito en papel, sino como un componente crucial en la gobernanza de los recursos.”.5Enfoque ecosistémico pesquero: Conceptos fundamentales y su aplicación en pesquerías de pequeña escala de América Latina (FAO 2015). Disponible en: https://www.fao.org/3/i4775s/i4775s.pdf Esto en caso alguno quiere decir que deban ser los mismos pescadores quienes deban determinar las cuotas de captura o medidas de administración, no obstante, se requiere definir un campo de acción y competencias en que sea posible plasmar la voluntad de cada CM. En la misma línea, se hace patente también la necesidad de establecer criterios o reglas para la toma de decisiones dentro del respectivo comité, puesto que en la actualidad la normativa se refiere de manera genérica a que los acuerdos se adopten “por consenso de sus integrantes” estableciendo que para aquellos casos en que no se alcance el referido consenso, se dejará constancia en el acta de la opinión de cada uno de los integrantes del comité lo que implica que no hay un mecanismo de resolución de controversias internas para la toma de decisiones.

Respecto a su integración, es necesario considerar la posibilidad de integrar a los comercializadores pesqueros, quienes juegan un rol primordial dentro del sector, así como también a las organizaciones asignatarias de área de manejo o titulares de Caletas en la medida en que una determinada actividad extractiva tenga repercusiones para estos.

En sintonía con la idea de integrar a todos los actores relevantes, es importante también reformular la conformación de los Comités Científicos Técnicos, que consisten en organismos asesores y consultivos de la Subpesca conformados por entre 3 y 5 miembros que requieren de un título profesional relacionado a las ciencias del mar y cuya relevancia es crucial para la toma de decisiones informada en la gobernanza pesquera.

Puede ser de perogrullo, sin embargo no está de más recordar que la normativa del sector pesquero a través de medidas de administración y gobernanza no apuntan realmente a la mantención de un stock determinado de especies hidrobiológicas, sino a regular el comportamiento de las partes interesadas y fijar una normativa capaz de responder eficazmente ante respuestas inesperadas de quienes participan en la actividad extractiva así como de los demás eslabones de la cadena comercial de manera que la sustentabilidad de los recursos disponibles sea una consecuencia de dicho comportamiento.

De esta forma, la noción de “sustentabilidad” debe considerar la información científica relativa al mar y sus recursos, pero también considerar el elemento relativo al comportamiento humano, siendo necesario incluir en el análisis de la regulación, una visión desde la psicología, la sociología, la antropología y en general, desde el área de las humanidades, manteniendo por supuesto en su conformación, criterios de equidad de género cuya inclusión se hizo patente recién el año 2021 con la dictación de la Ley N° 21.370.

Por último, resulta fundamental que se establezcan mecanismos fluidos para la comunicación y trabajo conjunto entre los comités de manejo y científicos. En la actualidad la normativa que regula ambas instancias establece un marco rígido que exige el cumplimiento de excesivas formalidades para la realización de instancias bilaterales entre ambos comités, lo cual termina afectando la gobernanza al no confluir los requerimientos sectoriales con el conocimiento científico.

Por todo lo señalado, ante la entrada en vigencia del Acuerdo de Escazú, se requiere una mirada amplia que además de redefinir la forma de distribución de los derechos de pesca, apunte también a construir un sistema de gobernanza basado en la cooperación, la participación de las comunidades y actores del sector pesquero democráticamente representados en los comités de manejo, que incluya las diversas miradas científicas al respecto y también el análisis de las personas que interactúan en dicho sistema a fin de dar pleno cumplimiento al texto que contiene el acuerdo.

 * Felipe Ruiz Muñoz Abogado, Universidad de Valparaíso. Diploma de Postítulo en Regulación y Derecho Público, Universidad de Chile. Actualmente Cursando Magister en Regulación Económica en la Universidad Adolfo Ibáñez. Trabaja en el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura y es encargado del área pesca de la Subdirección jurídica en la Dirección Nacional.

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