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El principio “non bis in idem” en el Derecho Administrativo Sancionador: Caso La Polar, su aplicación y definición

"Recientemente, la Excma. Corte Suprema se pronunció sobre la aplicación del principio “non bis in ídem” y en específico sobre procedencia de acumulación entre sanciones administras y penales, pero además respecto a la finalidad de estas, señalando que la sanción penal tiene un fin retributivo; mientras que la administrativa, busca dar señales para desincentivar a otros operadores, es decir, un fin preventivo".

Por Christopher Gotschlich V. *

Es evidente que, en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, nuestro ordenamiento se caracteriza por la ausencia de una normativa general, contando con una diversa y diseminada legislación sectorial, producto de una regulación nacida a raíz de necesidades específicas y con distinta intensidad regulatoria. 

En efecto, mientras que en algunos casos sólo se menciona un tipo genérico y se entrega a los órganos de la Administración su aplicación, en otros casos se regula ampliamente el procedimiento sancionatorio y los criterios que se deben seguir para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores (Ej.: En materia educacional).

Es por lo anterior, que el rol de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional ha sido vital en la consolidación del concepto de Derecho Administrativo sancionador, su naturaleza, elementos y principios, entre los cuales se encuentra el “Non bis in Idem”.

Recientemente, la Excma. Corte Suprema, en la causa rol 21.054-2020 (reclamo de multa en caso La Polar) se pronunció sobre la aplicación del principio “non bis in ídem” y en específico, sobre procedencia de acumulación entre sanciones administras y penales, pero, además, respecto a la finalidad de estas. 

En ese sentido, la Excma. Corte Suprema señaló que la sanción penal tiene un fin retributivo; mientras que la administrativa, busca dar señales para desincentivar a otros operadores, es decir, un fin preventivo.

Específicamente, la Excma. Corte Suprema determinó:

Christopher Gotschlich

UNDECIMO…”La norma transcrita, consagra expresamente la facultad de la Superintendencia de Valores y Seguros de sancionar administrativamente las conductas de los entes regulados que implique una infracción a la ley, con independencia de las sanciones inclusive penales, que se puedan contemplar en otros cuerpos normativos. La razón de aquello radica en que el bien jurídico protegido, esto es, la transparencia y fiabilidad de la información que entregan los operadores al mercado de valores, se vincula directamente con el fin disuasivo de la sanción pecuniaria, toda vez que los altos montos contemplados en la legislación se relacionan estrechamente con el desincentivo para el resto de los operadores de incurrir en tales conductas, toda vez que una eventual ganancia económica obtenida en virtud de la conducta infraccional se neutraliza con multas elevadas que dan una clara señal al mercado, impidiendo que aquellos adopten conductas de riesgo con miras a eventuales ganancias ilícitas. Así, el fin de la sanción penal es distinto, pues sólo tiene un carácter retributivo, que busca restablecer el equilibro social, reprimiendo la conducta del sujeto que incurre en el hecho punible.”

A su vez, señala en su considerando duodécimo:

Duodécimo: Que, en consecuencia, esta Corte comparte la interpretación efectuada por los sentenciadores, especialmente, en cuanto a que el artículo 58 de la Ley N°18.045 permite la acumulación de la sanción penal y de la sanción administrativa, atendido los diversos bienes jurídicos protegidos, debiendo descartarse la infracción al principio del non bis in ídem.

En términos generales, se ha entendido al principio “non bis in ídem” como la prohibición de que un sujeto sea condenado o sancionado dos o más veces por un mismo hecho. El fundamento de este principio estaría en, primero, la cosa juzgada, segundo, Litispendencia, y tercero, la seguridad jurídica.

Por su parte, El Tribunal Constitucional (Rol 2331-2011) ha determinado que el principio “Non bis in ídem” no parece consagrado de manera explícita en la Carta Fundamental, como tampoco consta de manera desarrollada, la garantía al debido proceso. No obstante, esto, “igualmente ha de entenderse que el principio del non bis in ídem forma parte del conjunto de derechos que los órganos del estado deben respetar y promover en virtud del mandato contenido en el inciso segundo del artículo 5° de la Constitución, el que reconoce como fuente de estos derechos tanto la propia carta Fundamental como los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentra vigentes”.

A su vez, la Doctrina Nacional considera el “non Bis in ídem” como una garantía esencial del Derecho Administrativo Sancionador. En específico, el Profesor Eduardo Cordero señala que “…Alejandro Vergara Blanco menciona los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, “non bis in ídem”, proporcionalidad y presunción de inocencia. Por su parte, Jorge Bermúdez enuncia los principios de legalidad, reserva legal, tipicidad, culpabilidad y “non bis in ídem”, además de indicar algunas reglas para la imposición de la sanción. Para Luis Rodríguez Collao estos serían los de legalidad, tipicidad, irretroactividad, culpabilidad y prescriptibilidad”1CORDERO, Eduardo: (2014): “Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el derecho chileno”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Volumen XLII (Valparaíso, Chile), pp. 408..

Ahora bien, es evidente que en Chile se ha seguido la jurisprudencia española, estimando que el Derecho Administrativo Sancionador comparte un origen común con el Derecho Penal, por lo que los principios del derecho penal se aplican a las sanciones administrativas, lo cual ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional, la Corte Suprema y la Contraloría General de la República, con algunos matices.

Por ello, de una primera lectura, pareciera ser que la aplicación del principio “non Bis in ídem” tendría aplicación absoluta, y que, frente a los mismos hechos, no se puede sancionar en dos sedes a una persona en calidad de inculpado o infractor y que lo contrario, sería contravenir la garantía al debido proceso y el principio de la proporcionalidad.

Sin embargo, lo resuelto por la Excma. Corte Suprema va en un sentido diverso y lógico. De la lectura de lo dispuesto por el máximo tribunal, se aprecia que, en materia sancionatoria, la prohibición del principio “non Bis in ídem” no operaría cuando: 

1) Se cautela bienes jurídicos distintos. Lo anterior, requeriría un trabajo interpretativo específico tanto de la norma que contiene el supuesto de hecho sancionatorio, como de la legislación de fondo.

2) Cuando los fines de las sanciones son distintas. En ese sentido, curioso es lo señalado por la Corte Suprema, que elimina el fin de la prevención de la sanción penal y solo lo reduce a la teoría de la retribución.-

Sin embargo, lo indicado es concordante con lo resuelto por la Corte de Apelaciones de Santiago, que señaló en la causa rol N°1398-2015 que:

“en la situación planteada en el presente litigio y asumiendo que las conductas descritas en las letras a) y f) del artículo 59 de la Ley N° 18.045 son también “tipos administrativos” -cuestión que al menos se puso en duda en el motivo Décimo-, es evidente que tanto la figura penal como la figura administrativa protegen el mismo bien jurídico: el correcto y transparente funcionamiento del mercado de valores. Por consiguiente, cuando se ha sancionado ya penalmente a un sujeto por haber ejecutado las conductas que describen las letras a) y f) del artículo 59, se contraviene la prohibición del non bis in ídem cuando se lo pretende sancionar, nuevamente, en la sede administrativa”.

Lo anterior, se confirma además, con lo indicado en el artículo 20 del Código Penal que prescribe: No se reputan penas, la restricción o privación de libertad de los detenidos o sometidos a prisión preventiva u otras medidas cautelares personales, la separación de los empleos públicos acordada por las autoridades en uso de sus atribuciones o por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni las multas y demás correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas.

Christopher Gotschlich V. es abogado de la Universidad de Chile, candidato a Magíster en Derecho (LLM-UC) por la PUC  y Subdirector de Asesoría Jurídica en la Ilustre Municipalidad de Santiago.

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