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Sanción Administrativa: algunas consideraciones jurisprudenciales para la determinación del Quantum

"No basta con determinar un monto dentro del rango de la multa que el órgano puede aplicar (ej: en materia sanitaria que va de un décimo a 1.000 UTM), sino que debe explicar por qué ese monto, cuando no existen parámetros objetivos en la ley o reglamento".

Por Christopher Gotschlich V. *

Es evidente que el artículo 3°, inciso segundo del Código Civil consagra el efecto relativo de las sentencias y, por ende, la negación del precedente judicial como un elemento vinculante. Sin embargo, la inexistencia de un capítulo relativo a las sanciones administrativas, aplicación y consideraciones en la ley N°19.880 ha generado en la práctica, que los fallos de los Tribunales superiores de Justicia en esta materia, sean vinculantes para los órganos dotados de potestades sancionatorias; todo bajo la amenaza (cada vez más directa) de invalidarse el acto que contiene la decisión administrativa.

En ese sentido, el rol de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional ha sido vital en la consolidación del concepto de derecho administrativo sancionador, su naturaleza, elementos y principios; sobre todo, considerando la dispersión normativa, caracterizada porque en algunos casos sólo se menciona un tipo genérico y se entrega a los órganos de la Administración su aplicación, y en otros casos, se regula ampliamente el procedimiento sancionatorio y los criterios que se deben seguir para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores (Ej.: En materia educacional).

Por ello, la última Jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema ha determinado como un estándar a considerar, que, para aplicar la potestad sancionatoria, el órgano facultado para ello, debe (entre otras acciones):

1.- No solo atender al principio de proporcionalidad, sino que considerar las sanciones aplicadas anteriormente a casos similares.

2.- Precisar y justificar cómo razona para llegar y determinar el cálculo específico de una multa.

3.- Frente a modificaciones legales sustantivas, el órgano debe realizar un análisis fáctico de la norma jurídica para determinar si es más gravosa o no frente al caso particular, dándole efecto retroactivo a la más favorable para el infractor.

Christopher Gotschlich V.

Con respecto a lo primero, la Excma. Corte Suprema, en el causal rol 38.165-2021 señaló que, para determinar y aplicar el principio de la proporcionalidad en la determinación de la sanción o multa aplicable, el sentenciador debe considerar los rangos promedios de sanciones impuestas y aplicadas anteriormente frente a casos similares. (Incluso, ordenó un baremo para el sector eléctrico).

En específico, indicó que “QUINTO: Que, en lo relativo a la proporcionalidad de la multa reclamada, a lo dicho en el fallo apelado cabe agregar que es indispensable enfatizar en la calidad de reincidente de Transelec, en la misma infracción, producto de interrupciones producidas durante los últimos años, ocurridas en la misma línea de transmisión, en las cercanías de las mismas estructuras, afectando con la interrupción del servicio a la misma localidad. Finalmente, abona a lo dicho que el castigo que en estos autos se cuestiona se encuentra dentro del rango promedio de los 21 precedentes asimilables, recopilados por esta Corte Suprema en el baremo de sanciones impuestas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, ordenado confeccionar para estos efectos.”

Anteriormente y en el mismo sentido, la Excma. Corte Suprema en causa rol 83.664-2020 señaló que la revisión judicial de una sanción administrativa (mediante reclamo de ilegalidad) puede ser modificada por los tribunales, si se contraviene el principio de proporcionalidad, asociando la proporcionalidad, como elemento determinante para señalar el quantum de la sanción, con las decisiones que la misma autoridad ha resuelto en situaciones anteriores. Es decir, se contraviene el principio  de proporcionalidad si el mismo órgano no considera su conducta sancionatoria previa, habiendo una especie de remisión indirecta al principio de confianza legítima.

“Décimo quinto: Que, por consiguiente, y dado que, en las anotadas condiciones, el castigo impuesto aparece como excesivo, infringiendo el principio de proporcionalidad que debe regir en materia administrativa, pues, por su intermedio, la autoridad ha tratado a la recurrente de un modo desigual que le causa perjuicio, en relación a otras concesionarias que, afectadas por una sanción administrativa, tienen la posibilidad de obtener una ponderación de la autoridad respecto de todas las particularidades que rodean su situación funcionaria y a las que, por ende, se han aplicado sanciones que se condicen con una actuación mínimamente coherente de la autoridad sectorial, forzoso es concluir que la apelación en análisis debe ser acogida para el sólo fin de subsanar el vicio descrito en lo que precede.”

En relación al segundo punto (precisar cómo llega al cálculo específico de una multa o su graduación), el máximo tribunal, en la causa rol 79.353-2020 señaló y reiteró dos ideas:

  1. a) La revisión judicial de los actos sancionatorios no debe sustituir la decisión del Órgano, pero sí está facultada para controlar la existencia de la ley habilitante para sancionar, el cumplimiento de los supuestos de hecho, el fin de la norma y la razonabilidad emanada del principio de proporcionalidad;
  2. b) El órgano con potestades sancionatorias debe precisar y justificar como logra llegar al cálculo específico de una multa o sanción, y que la contravención a esta obligación (de determinación y justificación del quantum) genera una afectación a la garantía al debido proceso, el derecho a defensa y el control judicial, cuando se trata, además, de facultades discrecionales.

“Décimo Séptimo….En efecto, si bien la revisión que se ejerce jamás puede determinar una nueva apreciación de los antecedentes sustituyendo la decisión de la Administración, lo cierto es que sí se debe controlar no sólo que exista la ley que habilite para ejercer la potestad discrecional, sino que además se debe constatar que se configuren los supuestos de hecho, el cumplimiento del fin previsto en la norma y se cumpla con el requisito de razonabilidad, estrechamente vinculado a la exigencia de proporcionalidad.”

Lo anterior, se traduce en que no basta con determinar un monto dentro del rango de la multa que el órgano puede aplicar (ej: en materia sanitaria que va de un décimo a 1.000 UTM), sino que debe explicar por qué ese monto, cuando no existen parámetros objetivos en la ley o reglamento.

Finalmente, con respecto al tercer punto, es decir que, frente a modificaciones legales sustantivas, el órgano dotado de potestades sancionatorias tiene la obligación de realizar un análisis fáctico de la norma jurídica para determinar si es más gravosa o no, dándole efecto retroactivo a la más favorable al infractor. En ese sentido, el máximo tribunal ha determinado (CS ROL 19.237-2021) que si se dictamina una sanción, pero mientras está pendiente su notificación, se modifica la regulación de fondo y por el mismo hecho se establece una sanción menor, la norma jurídica (o administrativa) aplicable al caso particular, debe tener efecto retroactivo, por ser más favorable al infractor y que su contravención, vulnera la garantía de igualdad ante la ley.

“Quinto: Que, como se ha dicho por esta Corte (Rol N°41.254- 2019.), el problema de la retroactividad de los actos administrativos ha sido zanjado a través del llamado efecto retroactivo, el que se define, en oposición al efecto ad praeterita, como una facultad del legislador, quien por su voluntad decide incorporar situaciones ocurridas con anterioridad a la dictación de la ley.

En ese caso, la voluntad de legislador se plasma a través de lo impuesto por los artículos 51 y 52 de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos citados en el considerando precedente, estableciendo si bien la regla general es la irretroactividad de los actos administrativos, la excepción se verifica cuando los actos produzcan consecuencias favorables para los interesados, siempre y cuando no se lesionen derechos de terceros; supuestos de hecho que, en la presente causa, se han verificado.”

Todo lo anterior, se traduce en que la Administración, por aplicación del concepto de “buena administración”, y respecto a los principios de eficiencia y celeridad en el ejercicio de la potestad sancionatoria, ya no solo requiere la verificación de los supuesto de hecho del tipo y la relación causal, sino que una vez obtenida la convicción de ello, el órgano, para calificar el quantum,  debe considerar las sanciones aplicadas anteriormente para casos similares; precisar cómo llega al cálculo específico de una multa cuando su determinación no está suficientemente determinada en la ley y finalmente, velar por aplicar el principio de efecto más favorable al infractor cuando proceda.

Christopher Gotschlich V. es abogado de la Universidad de Chile y Magister en Derecho LLM-UC.

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