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Unificación total del contencioso-administrativo: ¿una reforma acertada?

"Es innegable que nuestro sistema de procedimiento en esta materia es caótico y necesita de una simplificación. Sin embargo, ese orden no debe generarse a costa de las virtudes de nuestro sistema: su flexibilidad y robustez. En esta materia hay que equilibrar el orden del sistema con la diversidad de mecanismos de protección".

Por Jaime Phillips Letelier *

Recientemente, dos seminarios virtuales han hecho resurgir un antiguo debate relacionado con nuestra justicia administrativa: uno organizado por la Universidad de Chile1“Unificación del contencioso administrativo”, disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=_ABjDHafbOg y https://www.youtube.com/watch?v=lXtC6s4yigU.  y otro por ICARE2“Contenciosos con el Estado: ¿especialidad o régimen común?”, disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=wu-2huiIg6E. . En estos encuentros se trataron básicamente dos temas: primero, sobre la necesidad de crear una rama de tribunales contencioso-administrativos especializados (un anhelo vivo desde la Constitución de 1925); segundo, la necesidad de unificar los más de 150 procedimientos contencioso-administrativos dispersos por nuestra legislación. 

Respecto del primer tema, hubo relativo acuerdo en que es necesario crear una rama especializada de tribunales, aunque se estimó que, en el corto plazo, ello no sería posible por diversas razones. Sin embargo, en relación con el segundo tema y al alero de una propuesta elaborada al interior del Ministerio de Justicia, se estimó que en el corto plazo era posible avanzar en una unificación de los procedimientos, manteniendo la actual organización judicial. 

Jaime Phillips Letelier

Una importante mayoría estuvo de acuerdo en la creación de un solo procedimiento contencioso administrativo general y supletorio, con una acción de impugnación para revisar la legalidad de actuación administrativas en un plazo 30 días. Lo anterior, se dijo, permite dar certeza jurídica a los particulares y generar orden en la jungla de procedimientos contencioso-administrativos que existe en la actualidad. No obstante, voces disidentes señalaron que la variedad de procedimientos no es necesariamente un vicio; puede ser una virtud si se considera que cada procedimiento puede atender de mejor manera a las particularidades de la materia regulada.

Oyendo esto encuentros me surgió la siguiente pregunta: ¿necesitamos una unificación total del procedimiento contencioso-administrativo o necesitamos preservar la diversidad existente? A continuación, responderé esta pregunta inclinándome por la necesidad de preservar una mayor diversidad, sin perjuicio de reconocer que el sistema puede ser, en parte, simplificado. 

El anhelo de la unificación: ventajas y desventajas

Un conocido autor habla de que nuestro sistema de control judicial de la Administración es uno de acciones3Soto Kloss, Eduardo, Derecho administrativo. Temas fundamentales, tercera edición, Legal Publishing Chile, 2012, pp. 608-611.. Esto porque existen múltiples mecanismos para que los particulares puedan hacer valer pretensiones ante el juez respecto de la actividad administrativa. Por ejemplo, existen acciones constitucionales como la nulidad de derecho público, el recurso de protección y la acción de responsabilidad del Estado, acciones legales como la de amparo económico, otras de origen jurisprudencial como la declarativa de mera certeza y muchos reclamos de legalidad regulados en leyes especiales. 

Lo anterior muchas veces genera confusión y problemas. Últimamente hemos visto que se han generado contiendas de competencia entre los tribunales y la Contraloría. Además, frente a la existencia de mecanismos de impugnación que se superponen unos a otros, los particulares muchas veces no saben cuál es la vía correcta para impugnar una decisión. Por esto, para lograr un sistema más seguro y ordenado se propone la unificación de procedimientos.

Sin embargo, hay tres razones para sostener que una unificación total de estos procedimientos, creando un solo contencioso de impugnación en un breve plazo de 30 días, no es una buena idea.  Primero, porque el breve plazo de 30 días generaría problemas. Tal plazo no sería problemático para quienes participan en un procedimiento administrativo, pues ellos fácilmente pueden impugnar la decisión si no están conformes con ella. Pero los terceros afectados por la decisión (piénsese en los vecinos de una nueva edificación) quedan en una posición muy débil. Si existiese un solo contencioso de nulidad que puede ser activado en el breve plazo de 30 días, el transcurso de ese plazo dejaría a los terceros en indefensión. 

La segunda razón tiene que ver con la naturaleza del procedimiento de revisión. En un plazo breve de 30 días puede ser difícil reunir las pruebas y prepararse para impugnar decisiones de alta complejidad. En este contexto, la acción de nulidad de derecho público, que se tramita en juicio ordinario, presenta ventajas por sobre los sencillos procedimientos de reclamación de ilegalidad dispersos en la legislación. El juicio ordinario, aunque más largo y complicado, protege mejor el derecho a la prueba que los innumerables procedimientos contencioso-administrativos. En efecto, salvo algunos reclamos que se tramitan en juicio sumario, estos procedimientos se presentan sólo como instancias de revisión, donde no hay una instancia cómoda para la rendición de pruebas como ocurre en el juicio ordinario.

En tercer lugar, la idea de unificación puede producir problemas en relación con el principio de legalidad. Al momento de ejercer potestades normativas (dictación de reglamentos, circulares u otros actos que complementan la legislación) el plazo de 30 días vendría a sanear las eventuales ilegalidades contenidas en estos instrumentos.  Lo anterior podría ser un problema de cara a la vigencia del Estado de Derecho y la sujeción de la Administración a la ley, pues la imposibilidad de impugnar instrumentos normativos que subvierten el sistema de fuentes le permitiría a la Administración dotarse de potestades no previstas en el ordenamiento legal. En este contexto, la existencia de una acción de nulidad imprescriptible es un instrumento eficaz para asegurar la vigencia del sistema de fuentes del derecho.

Equilibrando diversidad y orden

Haciendo una analogía con el derecho privado, en lo que se ha llamado “el nuevo derecho de las obligaciones”, se ve como algo positivo que exista un “sistema articulado de remedios” para proteger el interés del acreedor insatisfecho producto de un incumplimiento del deudor: acciones de cumplimiento, indemnización de perjuicios, acción de resolución, derecho legal de retención, excepción de contrato no cumplido, la acción de reducción del precio, entre otros mecanismos4Morales Moreno, Antonio, La modernización del derecho de obligaciones, Editorial Aranzadi, 2006, pp. 30-32.. Muchos de estos mecanismos están sometidos a procedimientos de diversa índole y tienen distintos requisitos de procedencia, y, aunque a veces se superponen, ello no es visto como un problema.

En el derecho administrativo, pienso que no debemos caer en una visión negativa respecto de la actuación administrativa: esta cumple una función fundamental para la consecución del bien común en interés de los ciudadanos. Pero ello no impide que la Administración, en su afán de lograr el bien común, lesione derechos o intereses protegidos por el ordenamiento jurídico y que un particular tenga justos motivos para reclamar.  En estos casos, es importante que el afectado por una decisión cuente con los mecanismos para ver reparado su derecho o interés del mejor modo posible, dentro de un marco legal que compatibilice el interés público con el privado. 

Es innegable que nuestro sistema de procedimiento en esta materia es caótico y necesita de una simplificación. Sin embargo, ese orden no debe generarse a costa de las virtudes de nuestro sistema: su flexibilidad y robustez. En esta materia hay que equilibrar el orden del sistema con la diversidad de mecanismos de protección.   

Para lograr esto hay que distinguir tres tipos de acciones: (1) acciones de lato conocimiento, como la nulidad de derecho público, la declarativa de mera certeza y la acción de responsabilidad del Estado; (2) acciones de amparo, como el recurso de protección, el amparo económico, entre otras, y (3) lo que llamaré “acciones de revisión” (los llamados reclamos de legalidad), esto es, acciones para obtener una revisión, en un plazo breve, de lo decidido en un procedimiento administrativo por parte de un juez, en un procedimiento sencillísimo. 

El problema de la idea de una unificación total del contencioso administrativo es que normalmente se presenta bajo la forma de una acción del tercer tipo, esto es, una de revisión general y supletoria, con un plazo breve para ser interpuesta. Una regulación que simplifique el contencioso administrativo podría presentar grandes vacíos si se unifica bajo ese paradigma, ya que se perderían las ventajas que tienen otros tipos de procedimiento.  

Las acciones de lato conocimiento permiten proteger de mejor manera a quienes no participan en el procedimiento de elaboración de un acto administrativo e incluso que la imprescriptibilidad de la acción de nulidad es una herramienta eficaz para proteger el Estado de Derecho. Lo anterior se podría criticar porque la imprescriptibilidad de la acción puede producir importantes problemas de seguridad jurídica. Sin embargo, esta crítica puede ser salvada con una sencilla distinción. Lo que es problemático de la acción de nulidad es la conjunción de imprescriptibilidad con el efecto retroactivo de la nulidad: la inseguridad jurídica viene de que, muchos años después de cometida una ilegalidad, la declaración de nulidad puede imponer la obligación revertir situaciones jurídicas consolidadas largo tiempo atrás. 

De este modo, pienso que es conveniente contar con una acción de nulidad imprescriptible para poder, al menos desde la fecha de la declaración (con efecto ex nunc), eliminar del ordenamiento actos antijurídicos. Sin embargo, ello debe ir acompañado de una regulación que permita modular los efectos retroactivos de la declaración de nulidad dando seguridad a quienes confían en la validez de las decisiones de la autoridad y evitando obligar a la autoridad revisar de modo indiscriminado los efectos de una decisión radicados en el pasado largo tiempo atrás. Por otro lado, la acción de responsabilidad del Estado, por razones probatorias, es necesario que se tramite en un procedimiento que asegura de modo completo el derecho a la prueba. 

Una acción de amparo presenta importantes ventajas para obtener tutela frente a actuaciones de hecho de la Administración. Las acciones de revisión están normalmente pensadas para tutelar a quien se ve afectado por un acto administrativo dictado luego de un procedimiento formal. Pero la Administración muchas veces actúa por la vía de los hechos, cuestión que no está siempre reconocida de forma cabal en la legislación. En esas circunstancias, contar con una acción de breve plazo, que esté procesalmente pensada para conseguir tutela frente a actuaciones de hecho, pienso que es un imperativo de la tutela judicial efectiva. 

En tercer lugar, las acciones de revisión también tienen importantes ventajas. Estas permiten acceder de modo sencillo al juez para obtener un pronunciamiento respecto del resultado de un procedimiento administrativo. Es lógico que el ejercicio de estas acciones esté sometido a un breve plazo de caducidad y que la declaración de ilegalidad tenga efecto retroactivo. La existencia de esta vía es importante porque permite una revisión de legalidad pronta y permite evitar que los efectos de decisiones claramente antijurídicas se consoliden en el tiempo.  Pero también este procedimiento tiene desventajas porque la causa de pedir en estos procesos y los hechos objeto de prueba suelen ser más restringidos5Arancibia, Jaime, “Los puntos de prueba en los litigios de impugnación de actos administrativos”, en La prueba en la litigación pública, Arancibia y Romero (edits.), Librotecnia, 2016, pp. 162-165, 169-172., por lo que no es posible prescindir de las acciones de lato conocimiento. 

Considerando lo anterior, no veo problema en avanzar hacia una unificación parcial del contencioso-administrativo que incluya solo las acciones de revisión. Pero este tipo de acción no debiese ser la única vía. Debemos evitar arrasar con aquellos aspectos positivos del sistema en aras de una excesiva simplificación. Diversidad de orden pueden conjugarse fácilmente con una regulación ordenada que establezca las compatibilidad y relaciones entre acciones de lato conocimiento, de amparo y de revisión.

* Jaime Phillips Letelier es Profesor de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho, Universidad Finis Terrae

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