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Prohibición de la Reformatio in Peius en sede administrativa: juridicidad, competencias y garantías

"La prohibición de reformatio in peius no solo expresa un tema de competencia y juridicidad desde el punto de vista del Órgano, sino que garantiza en forma directa el derecho al recurso y en forma indirecta, el derecho de defensa y por ende, la Tutela Administrativa Efectiva".

Por Christopher Gotschlich V. *

Desde hace un tiempo, la Excelentísima Corte Suprema ha estado reiterado su jurisprudencia respecto a la prohibición de reformatio in peius (impedir que la resolución de un procedimiento iniciado a instancia de parte, agrave la situación inicial del interesado-reclamante) en materia contenciosa administrativa.

Específicamente, la Excma. Corte Suprema, en la causa rol 23.098-2019, conociendo de una reclamación administrativa en materia de educación, señaló:

Décimo quinto: Que, dentro del proceso lógico que debe realizar la Administración una vez incoado el reclamo por el culpable de una infracción administrativa, es indudable que la determinación de la competencia otorgada a la Superintendencia de Educación para el conocimiento del asunto, se encuentra restringida en su pronunciamiento a lo planteado por la reclamante en su respectivo reclamo, lo que significa que puede conocer de todo aquello que es solicitado en el recurso, sin que pueda, en consecuencia, reformar la sentencia en perjuicio de una parte si ello no ha sido pedido en el arbitrio de alguna de las partes, principio conocido como prohibición de la “reformatio in peus”.

Así pues, la autoridad sancionatoria debe cumplir el fin por el cual se tramitan los procedimientos administrativos, que no es otro que el de investigar y constatar la existencia de incumplimientos a la normativa educacional que puedan incluso dar origen a sanciones administrativas; sin embargo no resulta plausible que la Superintendencia pueda cambiar la decisión de la autoridad regional en detrimento del que la impugnó, tanto más cuanto que el ejercicio de las potestades de la Superintendencia de Educación dentro del procedimiento sancionador, surgen en este caso a solicitud del infractor con motivo de las sanciones aplicadas en su contra por la autoridad regional, razón por la cual la resolución de la Superintendencia, debe ajustarse a las peticiones formuladas por el afectado con la sanción administrativa.

El fundamento de la prohibición de la reformatio in peius en sede administrativa, salvo que exista norma legal que lo permita, está consagrado en el inciso tercero del artículo 41 de la Ley 19.880 que señala:

Artículo 41. Contenido de la resolución final. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá las cuestiones planteadas por los interesados.

Cuando en la elaboración de la resolución final se adviertan cuestiones conexas, ellas serán puestas en conocimiento de los interesados, quienes dispondrán de un plazo de quince días para formular las alegaciones que estimen pertinentes y aportar, en su caso, medios de prueba. Transcurrido ese plazo el órgano competente decidirá sobre ellas en la resolución final.

En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución deberá ajustarse a las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si fuere procedente.

Lo anterior genera como consecuencia una demarcación de límites y competencia en el procedimiento administrativo regulado en la Ley 19.880, según la etapa en que se esté tramitando.

Lo indicado se traduce en que la reclamación administrativa de una sanción o acto administrativo, sea mediante un recurso especial o alguno de los medios de impugnación señalados en la ley N° 19.880, constituye una instancia administrativa distinta e independiente del Procedimiento Sancionatorio que dictó el acto administrativo que se reclama y por ende, la pretensión del interesado determina las posibilidades de la Administración de resolver lo recurrido, limitando sus facultades decisorias.

Por ello, no es posible que la Administración, conociendo de un medio de impugnación establecido en la Ley 19.880 o una reclamación especial, pueda modificar la sanción original en perjuicio del interesado, en razón de que sus facultades revisoras y sancionatorias no emanan del procedimiento administrativo que sancionó, sino de la pretensión contenida en el medio de impugnación.

Lo anterior, se refleja  en lo  resuelto por  Ilma. Corte de Apelaciones de Concepción, en causa Rol N° 31-2018, la cual señaló:

Christopher Gotschlich

…De esta manera, el aumentar la sanción aplicada, sin que exista un nuevo proceso de fiscalización que le sirva de fundamento, transforma tal decisión en contraria a los principios formativos de todo proceso, siendo ajena a la normativa legal y esencialmente arbitraria. Máxime cuando conforme al artículo 41 inciso 3°de la Ley N° 19.880, siendo el reclamo administrativo que sirvió de fundamento al aumento de la multa impuesta, un procedimiento tramitado precisamente a solicitud del interesado, incoado conforme al artículo 84 de la ley 20.529, no cabía proceder al aumento de la multa, sobre todo si – como se señaló- ello no obedece al mérito de una nueva fiscalización llevada a cabo conforme a la normativa legal y reglamentaria, en que los involucrados hayan podido plantear sus alegaciones y probar sus pretensiones o derechos, sino sólo en base a la misma reclamación administrativa de la afectada, tratándose así de un caso de Reformatio in Peius, no previsto por el legislador.”

En el mismo sentido, la Excelentísima Corte Suprema en Causa Rol N° 7.946–2015, ha sostenido que el Recurso de Reclamación, no forma parte del Procedimiento Sancionatorio, al señalar:

(…), ha de entenderse que el Procedimiento Administrativo Sancionatorio previsto en los artículos 66 y siguientes de la Ley 20.529, concluye con la Resolución del Director Regional respectivo que decide sobreseer o aplicar sanciones, según corresponda del mérito de los antecedentes (…)”.

(…)No corresponde, pues, considerar el tiempo que tarda el Superintendente de Educación para resolver el Recurso de Reclamación previsto en el artículo 84 de la citada ley 20.529, toda vez que dicho Recurso ya no forma parte del referido Procedimiento Administrativo.

Lo anterior confirma además, que la prohibición de la reformatio in peius es una expresión de las garantías del Derecho Administrativo Sancionatorio para los destinatarios de las facultades sancionatorias de los órganos de la Administración del Estado y un límite al ejercicio de esta potestad cuando no existe norma legal que la autorice. 

En este sentido, lo que garantiza la prohibición de reformatio in peius es el reconocimiento al derecho al recurso, es decir, el derecho a impugnar o solicitar la revisión de un acto administrativo y desde un punto de vista de la eficiencia de estos, no se logra satisfacer esta garantía si el actor o interesado tiene la probabilidad de que al ejercer este derecho, puede terminar en peor condición que no ejerciéndolo.

Por lo anterior, la prohibición de reformatio in peius no solo expresa un tema de competencia y juridicidad desde el punto de vista del Órgano, sino que garantiza en forma directa el derecho al recurso y en forma indirecta, el derecho de defensa y por ende, la Tutela Administrativa Efectiva. En ese sentido, la prohibición de reformatio in peius es un principio procesal-administrativo aplicable a la resolución de los recursos y procedimientos administrativos a instancia de parte. Su justificación última se encontraría en la protección de los interesados.

Finalmente  y siguiendo a SANZ RUBIALES1SANZ RUBIALES, IÑIGO: “CONTENIDO Y ALCANCE DE LA PROHIBICIÓN DE REFORMATIO IN PEIUS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, Revista de Administración Pública, núm. 190, Madrid, enero-abril (2013), págs. 241-276. respecto a lo señalado, la prohibición de reformatio in peius solo es aplicable en procedimientos a instancia de parte; la desestimación de una solicitud no infringe la prohibición de reformatio; la Administración no puede empeorar la situación aunque dé audiencia al interesado y esta prohibición solo se refiere al contenido decisorio de la resolución.

* Christopher Gotschlich V. es abogado de la Universidad de Chile, candidato a Magíster en Derecho (LLM-UC) por la PUC  y Subdirector de Asesoría Jurídica en la Ilustre Municipalidad de Santiago.

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